Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-20VE00703

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société anonyme (SA) Natixis a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision du 9 octobre 2019 de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) portant réduction du montant de la somme mise à sa charge par le titre exécutoire émis à son encontre le 1er avril 2019.

Par une ordonnance n° 1913763 du 30 décembre 2019, le président de la 9ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 28 février 2020, le 10 août 2021 et le 16 février 2022, la SA Natixis, représentée par Me Baumet, avocate, demande à la cour :

1°) de prononcer la jonction avec l'affaire n° 21PA01042 pendante devant la cour administrative d'appel de Paris ;

2°) d'annuler cette ordonnance du 30 décembre 2019 ;

3°) d'annuler cette décision du 9 octobre 2019.

Elle soutient que l'ordonnance attaquée est irrégulière dès lors qu'elle dispose d'un intérêt à agir contre la décision du 9 octobre 2019, qui fait grief, dès lors que celle-ci ne s'analyse pas seulement comme une décharge partielle et modifie les fondements de la décision du 1er avril 2019.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 juillet 2021, et 24 janvier 2022, l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SA Natixis la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que la décision attaquée ne fait pas grief à la société requérante dès lors qu'elle lui est favorable et qu'elle ne se substitue pas à la décision du 1er avril 2019.

Par une ordonnance du 22 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 mars 2022.

FranceAgriMer a présenté le 18 janvier 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction, un mémoire qui n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement " OCM unique ") ;

- le règlement (CE) n° 612/2009 de la commission du 7 juillet 2009 portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 282/2012 de la Commission du 28 mars 2012 fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles ;

- le règlement délégué (UE) n° 907/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l'apurement des comptes, les garanties et l'utilisation de l'euro ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Deroc, rapporteure publique,

- et les observations de Me Baumet pour la SA Natixis, et de Me Alibert pour FranceAgriMer.

Considérant ce qui suit :

1. La société Doux a bénéficié de l'attribution par FranceAgriMer de restitutions à l'exportation de l'Union européenne pour la commercialisation de viande de volaille congelée hors des pays de l'Union, qui ont donné lieu au versement d'avances par cet organisme. Ces restitutions lui ont été accordées en contrepartie de garanties qu'elle a fournies sous la forme de cautions qui lui ont été consenties par la société Natixis sur le fondement du règlement européen n° 612/2009 du 7 juillet 2009. Estimant que la société Doux n'avait pas respecté les obligations relatives à la qualité des marchandises objet de ces exportations du fait du dépassement des plafonds réglementaires en matière de teneur en eau de la viande de volaille exportée, FranceAgriMer a émis plusieurs titres exécutoires à l'encontre de cette société au cours des années 2013, 2014 et 2015, contestés devant le tribunal administratif de Rennes. Constatant, consécutivement aux décisions de ce tribunal rejetant ces contestations, que la société Doux n'avait pas procédé au paiement des sommes restant dues dans le délai imparti, FranceAgriMer a informé la société Natixis, par des courriers des 4 juin et 15 octobre 2018, qu'elle était redevable, en sa qualité de caution solidaire de la société Doux, de la somme de 8 438 855,59 euros. La SA Natixis a contesté en vain être tenue au paiement de cette somme par des correspondances des 2 juillet et 4 décembre 2018 et par une lettre du 1er avril 2019, valant titre exécutoire, FranceAgriMer a mis à sa charge l'obligation de payer la somme de 8 438 855,59 euros sur le fondement de l'article 28 du règlement d'exécution (UE) n°282/2012. La société Natixis a demandé le retrait de ce titre exécutoire par un recours gracieux du 23 mai 2019 et a saisi le tribunal administratif de Montreuil le 20 septembre suivant d'une requête en annulation de ce titre exécutoire. Par une décision du 9 octobre 2019, intervenue en cours d'instance, FranceAgriMer a retranché, du montant de sa créance initiale, une somme de 1 680 312,50 euros, réduisant ainsi le montant de l'obligation de paiement à la somme de 6 758 543,09 euros. Par un jugement du 15 décembre 2020, le tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la lettre du 1er avril 2019 valant titre exécutoire en tant qu'elle porte sur l'obligation de paiement d'une somme de 6 758 543,09 euros, telle que modifiée par la décision du 9 octobre 2019, jugement confirmé par un arrêt n° 21PA01042 de la cour administrative d'appel de Paris du 20 octobre 2022, à l'encontre duquel un pourvoi a été formé devant le Conseil d'Etat. Concomitamment, la SA Natixis a également, le 10 décembre 2019, saisi le tribunal administratif de Montreuil, d'une demande tendant à l'annulation de la décision en date du 9 octobre 2019 par laquelle FranceAgriMer a réduit le montant de la somme mise à sa charge par le titre exécutoire émis à son encontre le 1er avril 2019, de 8 438 855,59 euros à 6 758 543,09 euros. La SA Natixis fait appel de l'ordonnance du 30 décembre 2019 par laquelle le président de la 9ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision, au motif qu'elle était dépourvue d'intérêt pour agir à son encontre faute pour celle-ci de pouvoir être regardée comme lui faisant grief.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

2. Ainsi qu'il a été dit précédemment, FranceAgriMer a, par une décision du 9 octobre 2019, notifiée le 12 octobre 2019, partiellement fait droit au recours gracieux formé par la SA Natixis contre le titre exécutoire du 1er avril 2019 en réduisant son montant à 6 758 543,09 euros et en reconnaissant l'existence d'un trop-perçu de 1 680 312,50 euros, dont la société serait remboursée. Toutefois, cette décision, en tant qu'elle rejette partiellement le recours gracieux et maintient à la charge de la SA Natixis une somme de 6 758 543,09 euros, revêt un caractère défavorable. Il s'ensuit que l'appelante est fondée à soutenir que c'est à tort que le premier juge a rejeté comme irrecevable sa demande tendant à l'annulation de cette décision au motif qu'elle ne lui ferait pas grief. Par suite, l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité et doit être annulée.

3. Il y a lieu de statuer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur la demande de la société Natixis devant le tribunal administratif de Montreuil.

Sur les conclusions à fin de décharge :

4. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

5. Les conclusions tendant à l'annulation de la décision de FranceAgriMer, du 9 octobre 2019 rejetant partiellement son recours gracieux contre la décision du 1er avril 2019 doivent, ainsi qu'il a été dit au point 4, être regardées comme dirigées non pas contre la décision de rejet de son recours administratif mais contre cette décision du 1er avril 2019 valant titre exécutoire en tant qu'elle porte sur l'obligation de paiement d'une somme de 6 758 543,09 euros après rectification consécutive à la décision du 9 octobre 2019.

6. D'une part, aux termes de l'article 162 du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 : " 1. Dans la mesure requise pour permettre la réalisation des exportations sur la base des cours ou des prix du marché mondial et dans les limites découlant des accords conclus conformément à l'article 300 du traité, la différence entre ces cours ou ces prix et les prix de la Communauté peut être couverte par une restitution à l'exportation : a) pour les produits des secteurs suivants exportés en l'état : () / viii) viande de volaille () ". Aux termes de l'article 1er du règlement (CE) n° 612/2009 de la Commission du 7 juillet 2009 : " Le présent règlement établit, sans préjudice de dispositions dérogatoires prévues dans la réglementation communautaire particulière à certains produits, les modalités communes d'application du régime de restitutions à l'exportation, ci-après dénommées " restitutions ", prévu : / a) pour les produits des secteurs visés à l'article 162, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1234/2007 () ". Aux termes de l'article 7 du même règlement : " 1. Sans préjudice des dispositions des articles 15 et 27, le paiement de la restitution est subordonné à la production de la preuve que les produits pour lesquels la déclaration d'exportation a été acceptée ont, au plus tard dans un délai de soixante jours à compter de cette acceptation, quitté en l'état le territoire douanier de la Communauté. () ". Aux termes de l'article 25 de ce règlement : " 1. Par dérogation à l'article 15 et sans préjudice de l'article 27, une partie de la restitution est payée sur demande de l'exportateur dès que la preuve est apportée que le produit a quitté le territoire douanier de la Communauté. () ". Aux termes de l'article 28 de ce règlement : " 1. Aucune restitution n'est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande le jour d'acceptation de la déclaration d'exportation. () ".

7. D'autre part, aux termes de l'article 31 du règlement (CE) n° 612/2009 de la Commission du 7 juillet 2009 : " 1. Sur demande de l'exportateur, les États membres avancent tout ou partie du montant de la restitution, dès l'acceptation de la déclaration d'exportation, à condition que soit constituée une garantie dont le montant est égal au montant de cette avance, majoré de 10 %. () ". Aux termes de l'article 3 du règlement d'exécution (UE) n° 282/2012 de la Commission du 28 mars 2012 : " Au sens du présent règlement on entend par : / a) " garantie ", l'assurance qu'un montant sera payé ou restera acquis à l'autorité compétente si une obligation déterminée n'est pas remplie () ". Aux termes de l'article 4 du même règlement : " La garantie doit être constituée par ou pour le compte de la personne responsable du paiement d'un montant si une obligation n'est pas remplie. ". Aux termes de l'article 7 de ce règlement : " 1. Une garantie peut être constituée : () / b) sous forme de caution, telle qu'elle est définie à l'article 15, paragraphe 1. () ". Aux termes de l'article 15 de ce règlement : " () La caution s'engage en fournissant une garantie écrite. / 2. La garantie écrite doit au moins : / a) préciser l'obligation ou, s'il s'agit d'une garantie globale, le(s) type(s) d'obligations dont le respect est garanti par le paiement d'une somme d'argent ; / b) indiquer le montant maximal pour lequel la caution s'engage ; / c) spécifier que la caution s'engage, conjointement et solidairement avec la personne qui doit respecter l'obligation, à payer, dans les trente jours suivant la demande de l'autorité compétente et dans les limites de la garantie, toute somme due, lorsqu'une garantie reste acquise. () ".

8. Enfin, aux termes de l'article 18 du règlement d'exécution (UE) n° 282/2012 de la Commission du 28 mars 2012, applicable lorsque la restitution a fait l'objet d'une avance : " 1. La garantie est libérée si : / a) le droit à l'octroi définitif du montant avancé a été établi ; ou si / b) l'avance a été remboursée, augmentée du pourcentage prévu dans la réglementation spécifique de l'Union. / 2. Dès que le délai pour prouver le droit à l'octroi définitif du montant avancé a été dépassé sans que la preuve du droit soit fournie, l'autorité compétente applique immédiatement la procédure prévue à l'article 28. () ". Aux termes de l'article 28 du même règlement : " 1. Lorsque l'autorité compétente a connaissance des éléments entraînant l'acquisition de la garantie en totalité ou en partie, elle demande sans tarder à l'intéressé le paiement du montant de la garantie acquise, ce paiement devant être effectué dans un délai maximal de trente jours à compter du jour de la réception de la demande. / Au cas où le paiement n'a pas été effectué dans le délai prescrit, l'autorité compétente : () / b) exige sans tarder que la caution visée à l'article 7, paragraphe 1, point b), procède au paiement, ce paiement devant être effectué dans un délai maximal de trente jours à compter le jour de la réception de la demande () ".

9. En premier lieu, la société Natixis soutient que le titre de recettes contesté n'est pas suffisamment motivé, en méconnaissance du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique qui dispose que " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ", dès lors que ne sont mentionnés ni le fait générateur de la créance, à savoir la nature de l'absence de respect de la réglementation communautaire par la société Doux, ni des informations déterminantes, telles que la masse des produits en litige, permettant de vérifier la base et les modalités de calcul de la créance, ni les informations relatives aux intérêts, sanctions et autres mesures accessoires ni les périodes auxquelles se rapporte le titre contesté ni les compensations éventuellement effectuées ni le cas échéant les mesures d'exécution diligentées.

10. En relevant que la société Natixis s'est portée caution personnelle et solidaire des obligations souscrites par la société Doux envers FranceAgriMer et que cette dernière société n'a pas exécuté ses obligations, la décision du 1er avril 2019 énonce de façon suffisamment précise le fait générateur de la créance sans qu'il lui soit besoin de préciser la nature des non-conformités reprochées à la société Doux, à savoir le non-respect par les produits de la teneur en eau. Pour le même motif, ne sont pas plus de nature à entacher la décision d'une insuffisance de motivation l'absence de précisions sur la masse des poulets, les non-conformités reprochées à la société Doux ne concernant au demeurant que leur teneur en eau et non leur masse, ou sur les dates de contrôles, les déclarations d'exportation et les déclarations rectificatives, ces informations étant en outre sans lien avec le fait générateur. La décision est également accompagnée de la copie des actes de caution, d'un tableau récapitulatif mentionnant les références des actes de caution et des titres de perception et le montant correspondant pour chacun, ainsi que de la copie du courrier d'appréhension des cautions du 15 octobre 2018, ce qui permettait à la société Natixis de comprendre les modalités de calcul des sommes demandées. Ces dernières ne couvrant pas les sanctions imposées à la société Doux, en dépit de la formule portée sur les actes de caution, ni les intérêts, majorations et autres accessoires, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que ces éléments n'auraient pas été portés à sa connaissance ou qu'elle n'aurait pas été informée des périodes concernées. S'agissant enfin de la branche du moyen relative au défaut de communication des informations sur les compensations et les mesures d'exécution, elle n'est pas assortie de précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision contestée doit être écarté.

11. Par ailleurs, en prenant la décision du 9 octobre 2019, par laquelle le recours gracieux formé par la société requérante contre la décision du 1er avril 2019 a été partiellement rejeté, FranceAgriMer ne peut être regardé, contrairement à ce qui est soutenu, comme ayant entendu retirer sa décision initiale, ni lui substituer celle prise sur recours gracieux. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la société requérante ne peut utilement se prévaloir des vices propres dont cette décision du 9 octobre 2019 serait entachée, et que, par suite, le moyen tiré d'une insuffisante motivation ne peut qu'être écarté comme inopérant.

12. En deuxième lieu, la société Natixis soutient que la procédure suivie par FranceAgriMer a méconnu les droits de la défense et le principe du contradictoire. Outre que la branche du moyen relative à la méconnaissance du droit communautaire est, en tout état de cause, dépourvue de précision, la décision contestée, qui est fondée sur le contrat de cautionnement conclu entre la société Natixis et FranceAgriMer, n'est pas au nombre des décisions administratives individuelles de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration pour lesquelles l'article L. 122-1 du même code prévoit qu'elles sont précédées d'une procédure contradictoire, la société Natixis ayant en tout état de cause pu à plusieurs reprises faire valoir ses observations avant l'édiction de la décision querellée ainsi qu'en témoignent ses réponses du 2 juillet 2018 au courrier de FranceAgriMer du 4 juin 2018 et du 4 décembre 2018 au courrier de FranceAgriMer du 15 octobre 2018.

13. En troisième lieu, la société Natixis, qui s'est engagée auprès de FranceAgriMer sur plus de 115 cautions pour garantir des opérations d'exportation de la société Doux entre juin 2012 et septembre 2013, soutient que ces contrats de cautionnement sont frappés de nullité dès lors que FranceAgriMer a intentionnellement omis de lui communiquer des informations déterminantes telles que l'existence des contrôles, des enquêtes et des contentieux en cours sur la non-conformité des marchandises, agissements constitutifs selon elle d'un dol ayant vicié son consentement. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que FranceAgriMer aurait intentionnellement dissimulé à la société Natixis de telles informations avant la signature des contrats de cautionnement par lesquels cette dernière s'est engagée à payer toute somme dont la société Doux pourrait être redevable au titre des règlements communautaires, alors au demeurant qu'il n'est ni établi ni même allégué qu'il y aurait eu des échanges préalables entre FranceAgriMer et la SA Natixis ou même une demande de renseignements de la seconde à destination de la première, qui pour sa part n'est tenue à aucune obligation d'information. Par ailleurs, il résulte de l'instruction notamment des courriers adressés les 21 mai 2013 et 22 juillet 2013 à la société Doux, que si FranceAgriMer, à la suite de contrôles des marchandises en douane, a remis en cause des exportations ponctuelles et émis des titres de recette dès le mois de mars 2013, elle ignorait alors l'importance des non-conformités et avait d'ailleurs invité la société Doux à produire des pièces complémentaires nouvelles attestant du respect des dispositions règlementaires relatives aux normes de commercialisation. En outre et ainsi que le relève FranceAgriMer, ce n'est que par l'arrêt n° 141/15 du 9 mars 2017, soit plusieurs années après, que la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que le dépassement de la teneur en eau des poulets congelés et surgelés ne satisfaisait pas à l'exigence de qualité saine, loyale et marchande des produits. Dans ces conditions, il existait bien un aléa sur les engagements souscrits par la société Natixis et les contrats de cautionnement n'étaient pas dépourvus de cause et la SA Natixis, professionnelle avertie en matière de garantie financière, qui reconnaît avoir été informée que la société Doux faisait l'objet d'une procédure de redressement judiciaire depuis le mois de juin 2012, n'est, en tout état de cause, pas fondée à se prévaloir de l'existence d'une situation dolosive.

14. En dernier lieu, la société Natixis SA ne saurait utilement soutenir que les sanctions qui ont été appliquées, fondées sur le b) de l'article 48-1 du règlement n° 612/2009, sont excessives et disproportionnées, dès lors que le montant mis à sa charge par le titre exécutoire du 1er avril 2019 modifié par la décision du 9 octobre 2019, ne comporte aucune sanction, la décharge partielle prononcée par cette dernière décision correspondant précisément notamment à une exclusion des sanctions de l'assiette de la caution.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'articles L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de FranceAgriMer, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée en première instance par la société Natixis au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Natixis la somme demandée par FranceAgriMer au même titre en appel.

DECIDE :

Article 1er : L'ordonnance n° 1913763 du 30 décembre 2019 du président de la 9ème chambre du tribunal administratif de Montreuil est annulée.

Article 2 : La demande présentée par la SA Natixis devant le tribunal administratif de Montreuil est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées par FranceAgriMer tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Natixis et à l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer).

Délibéré après l'audience du 7 février 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Besson-Ledey, présidente de chambre,

Mme Danielian, présidente assesseure,

M. Lerooy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2023.

La rapporteure,

I. ALa présidente,

L. Besson-LedeyLa greffière,

C. Fourteau

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Le greffier,