Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-21VE03082

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E I a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 6 février 2019 par lequel le préfet de la région Centre-Val de Loire a refusé de lui accorder l'autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées I358-I391-ZE41-H443-I251-I252-K55-K173-K195-YA7-YA13-ZE32-ZE33-ZE34-ZE35-ZE36-ZE37-E59-YA15-ZE39-ZE40-ZE38-YA14-ZY25-YA11-ZY22-YA12-ZY27-YA8-YB8-YA10-YB7-YA16 sur la commune de Chevilly et ZO65-ZR12-ZR16-ZR8-ZR54-ZR9-ZR11-ZR10-Z01 ainsi que Z05 sur la commune de Saint-Lye-La-Forêt pour une superficie totale de 119,92 hectares, ensemble la décision du 24 mai 2019 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 1902759 du 16 septembre 2021, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 22 novembre 2021 et le 18 octobre 2022, M. I, représenté par la SCP Laval-Croze-Carpe, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la région Centre-Val de Loire en date du 6 février 2019, ensemble la décision du 24 mai 2019 rejetant son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- le signataire de l'arrêté contesté ne justifie pas d'une délégation de signature ;

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'un de ses membres connaissait personnellement M. A et ne devait ainsi pas prendre part à la délibération ; cette irrégularité a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision ;

- M. A, qui a été placé en rang de priorité 1 par le préfet, a volontairement omis de déclarer qu'il est exploitant agricole alors même qu'il dirige une exploitation agricole, au sens de l'article L. 311-1-1 du code rural et de la pêche maritime, ayant pour objet l'arrachage de betteraves, de sorte que son projet constitue un agrandissement de son exploitation et non une installation comme l'a considéré le préfet ;

- il s'est engagé dans une démarche d'installation progressive et a déposé sa demande afin d'adjoindre à son exploitation progressive une surface convenable de confortation, ce qui aurait dû lui conférer rang de priorité n° 1 ;

- le préfet était tenu d'appliquer l'article 5 du schéma directeur régional des exploitations agricoles dès lors que l'exploitation de M. A devait être classée en rang de priorité 3, ce qui aurait dû conduire à lui voir attribuer en priorité les parcelles objet de la demande d'exploitation ;

- M. A cumule le statut de salarié agricole avec celui d'exploitant d'une structure agricole et, à ce titre, il ne pouvait bénéficier d'une unité de travail humain (UTH) mais uniquement de 0,75 UTH, ne lui permettant pas de s'installer sur une surface supérieure à 82,5 hectares ;

- les parcelles qu'il exploite jouxtent celles de l'EARL d'Ezolle tandis que l'exploitation de M. A étant située à 10,51 kilomètres à vol d'oiseau de cette exploitation, sa demande aurait dû être soumise au contrôle des structures ;

- M. A a été autorisé à exploiter 123,52 hectares alors que son quota d'UTH ne lui permettait d'exploiter que 110 hectares ;

- il était prioritaire sur la demande de M. G dans la mesure où ce dernier ne sollicitait qu'une surface de 9,96 hectares ;

- s'il obtient l'autorisation d'exploiter les surfaces en cause, il ne sera plus salarié et se consacrera uniquement à son exploitation agricole ;

- les surfaces sollicitées sont nécessaires à l'épanouissement de son exploitation et pour lui permettre d'atteindre le seuil de viabilité économique lui permettant d'en vivre ;

- son père présente un lien de parenté avec M. D C, exploitant de l'EARL d'Ezolle et lui avait donné préférence sur ses parcelles en 2009 lors du remembrement de l'autoroute A19.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 septembre 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté n° 16-137 du préfet de la région Centre-Val de Loire portant schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Centre-Val de Loire, entré en vigueur le

1er juillet 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Danielian,

- et les conclusions de M. Illouz, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. E I a sollicité, le 12 octobre 2018, l'autorisation d'exploiter des parcelles de terres agricoles situées sur les communes de Chevilly et de Saint-Lye-la-Forêt, d'une surface totale de 119,92 hectares et auparavant exploitées par l'EARL d'Ezolle. Deux demandes concurrentes ont été présentées par M. H A et M. F G respectivement pour des surfaces de 123,52 hectares et de 9,959 hectares. Après avoir considéré que la demande formée par M. A relevait du rang de priorité n° 1 fixée par le schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Centre-Val de Loire (SDREA) alors que celle de MM. I et G relevait du rang de priorité n° 3, le préfet de la région Centre-Val de Loire a, par un arrêté du 6 février 2019, refusé à M. I l'autorisation d'exploiter les parcelles sollicitées, en raison du caractère non prioritaire de sa demande. L'intéressé a formé un recours gracieux contre cet arrêté, le 4 avril 2019, lequel a été rejeté le 24 mai 2019. M. I fait appel du jugement du tribunal administratif d'Orléans du 16 septembre 2021 rejetant sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté préfectoral du 6 février 2019, ensemble la décision du 24 mai 2019 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant de la légalité externe :

2. En premier lieu, il y a lieu d'écarter les moyens tirés de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué et de son insuffisance de motivation, que M. I reprend en appel sans invoquer aucun élément de fait ou de droit nouveau, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 2. et 3. du jugement contesté.

3. En deuxième lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

4. En l'espèce, il est constant que M. B, employeur de M. A, a pris part à l'avis rendu par la commission départementale d'orientation agricole (CDOA) le 6 décembre 2018, au vu duquel l'arrêté litigieux a été pris, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 133-12 du code des relations entre le public et l'administration qui prévoit que " Les membres d'une commission ne peuvent prendre part aux délibérations lorsqu'ils ont un intérêt personnel à l'affaire qui en est l'objet. ". Toutefois, d'une part, le préfet n'est pas lié par cet avis qui n'est que consultatif, l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime prévoyant seulement la faculté de consulter la commission sur les demandes d'autorisation d'exploiter auxquelles il est envisagé d'opposer un refus et, d'autre part, il n'est ni établi ni même allégué que M. B aurait, en l'espèce, œuvré afin de priver d'effectivité les garanties reconnues à M. I devant cette commission, ni qu'il aurait influencé les autres membres dans des conditions telles qu'elles auraient été de nature à influer sur le sens de l'avis simple émis. Dans ces conditions et ainsi que l'a relevé le tribunal, le vice affectant la procédure administrative préalable n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision litigieuse et n'a pas privé le requérant d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure ne peut qu'être écarté.

S'agissant de la légalité interne :

5. L'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que le contrôle des structures des exploitations agricoles, qui s'applique notamment à la mise en valeur des terres agricoles quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celles-ci, s'il a pour objectif principal de favoriser l'installation d'agriculteurs, a également pour objectif de consolider ou de maintenir les exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles. Lorsqu'en application de l'article L. 331-2 du même code, une opération est soumise à une autorisation préalable, le préfet ne peut refuser de délivrer au candidat cette autorisation que pour l'un des motifs définis à l'article L. 331-3-1 de ce code, aux termes duquel : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : / 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; / () ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté du préfet de la région Centre-Val de Loire portant schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Centre-Val de Loire, entré en vigueur le 1er juillet 2016 : " Les autorisations d'exploiter sont délivrées selon un ordre de priorité établi en prenant en compte la nature de l'opération au regard des objectifs du contrôle des structures et des orientations définies par le présent schéma. / L'autorité administrative compétente peut prononcer pour chaque demande, soit l'autorisation ou 1' autorisation partielle, soit, conformément à 1' article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime, le refus. / Pour l'exercice du contrôle des structures, les priorités à prendre en compte sont, par ordre d'importance décroissante, les suivantes : / 1. Installation et confortation d'exploitations viables / Priorité 1/ Relèvent de cette catégorie sans distinction les opérations suivantes définies à l 'article 1 du présent schéma : / - installation (y compris dans le cadre d'une forme sociétaire ou d'une installation progressive) pour laquelle le demandeur possède la capacité professionnelle au sens de l'article D. 343-4 du code rural et de la pêche maritime et est en mesure de présenter une étude économique) ; / - confortation ; / - réinstallation. / () Priorité 3 / Relèvent de cette catégorie les agrandissements ayant pour effet d'augmenter la surface pondérée de l'exploitation jusqu'à 165 hectares par UTH. / () En application de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, dans le cas de demandes concurrentes ayant le même objet et relevant d'un même rang de priorité, l'autorité administrative compétente recourt aux critères de l'article 5 du présent schéma, afin d'éclairer sa décision. ".

6. Il résulte de ces dispositions que le préfet, saisi de demandes concurrentes d'autorisation d'exploiter portant sur les mêmes terres, doit, pour statuer sur ces demandes, observer l'ordre des priorités établi par le schéma directeur départemental des structures agricoles. Il peut être conduit à délivrer plusieurs autorisations lorsque plusieurs candidats à la reprise relèvent du même rang de priorité et qu'aucun autre candidat ne relève d'un rang supérieur. La circonstance qu'une autorisation ait déjà été délivrée pour l'exploitation de certaines terres ne fait pas obstacle à la délivrance d'une autorisation portant sur les mêmes terres à un agriculteur relevant d'un rang de priorité au moins égal à celui dont relève le titulaire de la première autorisation. Cependant, lorsque le schéma directeur prévoit des critères de départage des demandes relevant d'un même rang de priorité, il incombe au préfet de mettre en œuvre les critères de départage ainsi prévus.

7. En l'espèce, le préfet a refusé à M. I l'autorisation d'exploiter les parcelles sollicitées au motif que sa demande, classée en rang de priorité n° 3 en application des dispositions précitées du schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Centre-Val de Loire, a obtenu un rang inférieur à la demande concurrente de M. A, classée quant à elle en rang de priorité n° 1. M. I conteste tant le classement de sa demande que celui de la demande concurrente présentée par M. A.

8. En premier lieu, le schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Centre-Val de Loire définit l'installation progressive comme : " toute installation faite en plusieurs étapes (durée maximale de 5 ans) conformément au projet approuvé par l'autorité administrative compétente pour atteindre le seuil de viabilité économique requis ". Ce même schéma définit la confortation comme : " le fait d'agrandir une exploitation qui, après agrandissement, comprendra au moins une unité de travail humain (UTH) et une surface agricole utile pondérée inférieure à cent-dix hectares par unité de travail humain. "

9. D'une part, M. I soutient que sa demande correspondait à une installation progressive ce qui aurait dû lui conférer rang de priorité n° 1. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le requérant s'est installé en tant que jeune agriculteur en 2011 et a déposé sa demande le 12 octobre 2018, soit plus de cinq ans après son installation. Par suite, sa demande ne pouvait être considérée comme réalisée dans le cadre d'une installation progressive.

10. D'autre part, si le requérant soutient que sa demande consistait en une confortation de son exploitation, lui conférant également rang de priorité n° 1, il ressort des pièces du dossier qu'il exploitait seul à la date de sa demande une surface agricole de 3,32 hectares et que l'autorisation d'exploiter les parcelles sollicitée l'aurait conduit à exploiter une surface totale de 123,24 hectares pour une unité de travail humain (UTH), dépassant ainsi le seuil défini par le schéma directeur régional pour qualifier une opération de confortation et fixé, ainsi qu'il a été dit au point 8 , à 110 hectares. Si M. I soutient qu'il conviendrait d'appliquer à cette superficie un coefficient de 0,8, ce qui aurait conduit à ce que sa surface agricole utile pondérée, après agrandissement, s'élève à 98 hectares et 59 ares, un seuil inférieur à celui des 110 hectares, l'article 4 du schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Centre-Val de Loire dispose que, pour le calcul de la surface agricole utile du demandeur, un hectare de production équivaut à un hectare pondéré, sauf à ce que l'activité en cause figure dans une liste elle-même insérée au sein de ces dispositions au nombre desquelles l'activité de M. I ne figure pas.

11. Dès lors, il résulte de ce qui précède que le préfet n'a pas commis d'erreur d'appréciation en classant la demande de M. I en rang de priorité n° 3.

12. En deuxième lieu, aux termes de L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime : " Sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation. ()". Aux termes de l'article L. 331-1-1 de ce code : " Pour l'application du présent chapitre : () / 1° Est qualifié d'exploitation agricole l'ensemble des unités de production mises en valeur, directement ou indirectement, par la même personne, quels qu'en soient le statut, la forme ou le mode d'organisation juridique, dont les activités sont mentionnées à l'article L. 311-1 /(.) ".

13. Pour contester le classement de M. A en rang de priorité n°1, M. I soutient d'une part, que le projet de M. A concernait un agrandissement d'exploitation dès lors que l'intéressé, qui dirige une entreprise d'arrachage de betteraves, devait être regardé comme un exploitant agricole. Toutefois, cette activité, réalisée au profit d'exploitants agricoles, qui doit être qualifiée de travaux agricoles, ne confère à M. A aucune surface d'exploitation. D'autre part, si M. I soutient que M. A a commencé à effectuer une reprise d'exploitation de 35 hectares située sur la commune de Gidy, celle-ci concerne une demande d'autorisation d'exploiter 35,387 hectares enregistrée le 20 mars 2019, postérieurement à celle du 14 décembre 2018 qui lui a accordé l'autorisation d'exploiter les terres objets de la demande de M. I. En toute hypothèse, aucune pièce du dossier ne vient corroborer une reprise d'exploitation antérieure. Dans ces conditions et ainsi que l'a relevé à bon droit le tribunal, le préfet n'a pas commis d'erreur d'appréciation en attribuant à la demande de M. A le rang de priorité n°1.

14. Dans la mesure où les demandes concurrentes présentées par M. I et par M. A ne correspondaient pas, pour les motifs exposés ci-dessus, à un rang de priorité identique, l'appelant ne saurait utilement soutenir que le préfet aurait dû faire application de l'article 5 du schéma directeur régional, lequel a pour objet de fixer des critères d'appréciation, au nombre desquels figure celui de la distance entre le siège de l'exploitation et les terres concernées par la demande, en vue de départager les demandes concurrentes relevant du même rang de priorité. Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, le préfet n'avait pas à prendre en compte la distance de 10,51 km séparant l'exploitation de M. A de l'exploitation de l'EARL d'Ezolle pour prendre l'arrêté contesté. Enfin, le requérant soutient que M. A, en raison de son activité salariée, ne pouvait bénéficier que de 0,75 UTH ne lui permettant pas d'exploiter plus de 82,5 hectares et qu'en tout état de cause, même en disposant d'une UTH, cela ne lui permettait pas d'exploiter plus de 110 hectares, soit dans les deux cas des surfaces inférieures aux parcelles sollicitées, représentant une superficie totale de 119,92 hectares. Toutefois, dès lors que l'arrêté contesté a seulement pour objet de refuser l'autorisation d'exploiter sollicitée par M. I, et non d'autoriser M. A à exploiter, la circonstance que M. A ne pouvait pas exploiter plus de 82,5 ou 110 hectares est sans incidence sur la légalité des décisions contestées.

15. En troisième et dernier lieu, si le requérant soutient que sa demande était prioritaire sur celle de M. G, qu'il cessera son activité salariée s'il est autorisé à exploiter les parcelles litigieuses, que les surfaces qu'il sollicite sont nécessaires à la viabilité de son exploitation et que son père présente un lien de parenté avec l'ancien exploitant des parcelles concernées, ces circonstances sont sans incidence sur la légalité des décisions attaquées.

16. Il résulte de ce qui précède, que M. I n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par voie de conséquence, qu'être rejetées. Par ailleurs, en l'absence de dépens dans la présente instance, les conclusions tendant à la condamnation de l'État à leur paiement ne peuvent également qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. I est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. E I et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 10 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Besson-Ledey, présidente de chambre,

Mme Danielian, présidente-assesseure,

Mme Liogier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 janvier 2024.

I. La rapporteure,

I. DanielianLa présidente,

L. Besson-LedeyLa présidente,

II. I. DanielianLa greffière,

T.Tollim

La greffière,

A. Audrain FoulonLa République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,