Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-23VE00621

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Civalim a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la décision du 21 octobre 2020 par laquelle le maire de Jouy-en-Josas a exercé son droit de préemption urbain à l'occasion de l'aliénation des parcelles cadastrées AC nos 300, 301 et 302 situées au 14, rue Victor Hugo.

Par un jugement n° 2103071 du 27 janvier 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 24 mars 2023 et le 26 juillet 2024, la société Civalim, représentée par Me Gourvennec et Me Riou, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cette décision ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Jouy-en-Josas la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-le jugement attaqué est insuffisamment motivé en ce qu'il n'évoque aucunement le caractère pollué du terrain, ni le coût disproportionné de l'opération qui révèle son défaut d'intérêt général ; il est également irrégulier en ce qu'il n'a pas évoqué l'insuffisance de motivation résultant de ce que la décision de préemption ne répond pas à l'objectif de mixité sociale en vue duquel avait été instauré le droit de préemption urbain renforcé ;

-la décision de préemption attaquée est entachée d'un défaut de base légale dès lors, d'une part, qu'elle ne concerne pas les biens spécifiques pour lesquels aurait été mis en œuvre le droit de préemption urbain renforcé et, d'autre part, qu'il n'existe pas de délibération instaurant un droit de préemption urbain simple ;

-la décision de préemption attaquée est insuffisamment motivée, dès lors qu'elle ne répond pas à l'objectif de mixité sociale en vue duquel avait été instauré le droit de préemption urbain renforcé ; pour ce même motif, elle viole l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme ;

- la décision de préemption méconnaît les dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en ce que le projet n'est pas réalisable et est dépourvu d'intérêt général.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 juin 2024 et le 9 mai 2025, la commune de Jouy-en-Josas, représentée par Me Chocron, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Civalim la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête de la société Civalim est irrecevable, dès lors qu'elle est introduite par son directeur, qui n'a pas qualité pour la représenter ;

- les moyens soulevés par la société Civalim ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pham,

- les conclusions de Mme Villette, rapporteure publique,

- les observations de Me Lemarié pour la société Civalim, et de Me Chocron pour la commune de Jouy-en-Josas.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Civalim était la bénéficiaire d'un compromis de vente portant sur l'unité foncière située au 14, rue Victor Hugo, dont font partie les parcelles cadastrées section AC nos 300, 301 et 302 de la commune de Jouy-en-Josas. Le 15 juillet 2020, les services de la mairie ont reçu la déclaration d'intention d'aliéner ces parcelles. Par une décision du 21 octobre 2020, le maire de Jouy-en-Josas a préempté un terrain, d'une superficie de 4 816 m², situé aux 12 et 14, rue Victor Hugo, constituant une partie des parcelles AC nos 300, 301 et 302. La société Civalim relève appel du jugement n° 2103071 du 27 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision de préemption.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. La société Civalim soutient que le jugement attaqué est insuffisamment motivé en ce que les premiers juges n'ont pas évoqué la pollution du terrain préempté, ni le coût important de l'opération qui remettait en cause son caractère d'intérêt général, ni l'insuffisance de motivation dont serait entachée la décision de préemption en ce qu'elle ne répondrait pas à un objectif de mixité sociale.

3. Toutefois, il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif de Versailles a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par la société Civalim. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre aux moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 211-4 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, notamment en ce que l'opération d'aménagement poursuivie ne serait pas d'intérêt général, et de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption. Par suite, la société Civalim n'est pas fondée à soutenir que le jugement est entaché d'irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

4. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision de préemption litigieuse : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines définis en application de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans les zones et secteurs définis par un plan de prévention des risques technologiques en application de l'article L. 515-16 du code de l'environnement, dans les zones soumises aux servitudes prévues au II de l'article L. 211-12 du même code, ainsi que sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuvé en application de l'article L. 313-1 lorsqu'il n'a pas été créé de zone d'aménagement différé ou de périmètre provisoire de zone d'aménagement différé sur ces territoires. () ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ". Aux termes de l'article L. 211-4 du même code : " Ce droit de préemption n'est pas applicable : / a) A l'aliénation d'un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d'habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d'habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d'un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d'aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d'une société d'attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d'un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; / b) A la cession de parts ou d'actions de sociétés visées aux titres II et III de la loi n° 71-579 du 16 juillet 1971 et donnant vocation à l'attribution d'un local d'habitation, d'un local professionnel ou d'un local mixte et des locaux qui lui sont accessoires ; / c) A l'aliénation d'un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement. / Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d'appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. () ". En application de ces dispositions, la commune de Jouy-en-Josas a pris une délibération le 18 décembre 2006 instaurant un droit de préemption urbain renforcé sur l'ensemble des zones urbaines du plan local d'urbanisme adopté le 26 juin 2006.

5. En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a pour base légale le premier acte ou a été prise pour son application. En outre, s'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où, l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

6. L'illégalité de l'acte instituant un droit de préemption urbain renforcé peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui l'affecteraient, alors qu'il aurait acquis un caractère définitif.

7. En l'espèce, la délibération du 18 décembre 2006, qui a fait l'objet d'un affichage régulier, et dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait fait l'objet d'un recours contentieux, est devenue définitive à l'expiration du délai de recours contentieux qui a couru à compter du 20 décembre 2006. Dès lors, à la date de l'enregistrement de la requête, la délibération étant devenue définitive, les moyens tirés, par voie d'exception, de son insuffisance de motivation ou de ce que cette délibération aurait dû être précédée d'une autre instaurant un droit de préemption simple, sont irrecevables à l'appui des conclusions dirigées contre la décision de préemption attaquée.

8. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le droit de préemption urbain renforcé a été institué sur l'ensemble des zones U du plan d'occupation des sols de Jouy-en-Josas par une délibération du 18 décembre 2006. Une telle délibération a nécessairement eu pour effet de confirmer l'application du droit de préemption urbain simple sur le même périmètre. Par suite, la décision attaquée est fondée sur le droit de préemption urbain simple découlant par voie de conséquence de la délibération du 18 décembre 2006, et non sur la délibération du 21 septembre 1989. Le moyen tiré du caractère non exécutoire de la délibération du 21 septembre 1989 doit donc être écarté comme inopérant.

9. En troisième lieu, par la décision attaquée, la commune a exercé, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, son droit de préemption urbain simple, et non son droit de préemption urbain renforcé. Par suite, doivent être écartés comme inopérants le moyen tiré de ce que les biens préemptés ne sont pas de même nature que ceux mentionnés à l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme, pour lesquels l'exercice droit de préemption urbain renforcé a été prévu, ainsi que les moyens tirés de l'insuffisance de motivation et de la méconnaissance de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme en ce que la décision de préemption attaquée ne répond pas à l'objectif de mixité sociale en vue duquel a été instauré le droit de préemption urbain renforcé.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () " Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. "

11. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

12. La décision attaquée vise les articles pertinents du code de l'urbanisme, notamment son article L. 300-1, la délibération instituant le droit de préemption urbain renforcé sur le territoire de la commune, ainsi que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) n°5 " Blum / les Metz " dont elle rappelle l'objectif. Elle indique qu'une étude réalisée dans le cadre de cette OAP prône le renforcement du rôle de jardin potager, écologique et paysager du quartier et fait apparaître la nécessaire anticipation de la mutation des " serres " par un projet d'agriculture urbaine en lien avec les programmes existants tels que le programme agri-urbain du plateau de Saclay. Enfin, la décision précise que l'acquisition des parcelles a pour objectif la réalisation d'" un projet de ferme urbaine (activité agricole), couplée à des activités éducatives et d'animation ". Ainsi, la décision attaquée, qui mentionne de manière suffisamment précise l'objet en vue duquel la préemption est exercée, est suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

13. En cinquième lieu, l'OAP n° 5 indique que les parcelles litigieuses comprennent des serres datant du dix-neuvième siècle à vocation agricole, désignées sous l'appellation " potager de la Petite Folie ", qui sont identifiées comme patrimoine, lieu d'histoire à préserver, site paysager et forte empreinte végétale à conserver. Elle invite en conséquence à la mise en valeur du caractère végétal de ce potager. Dans ce but, une étude commandée par la commune et dont la synthèse a été rendue le 10 juin 2020 propose d'affirmer le quartier des Metz comme un jardin habité intergénérationnel et touristique, en transformant les serres en " un projet multigénérationnel en lien avec l'agriculture urbaine et les programmes existants tels que le programme agriurbain du plateau de Saclay ". La commune a alors rédigé un cahier des charges précis et lancé en août 2020 une consultation " agri-urbaine ", avec une visite des lieux organisée le 31 août 2020 pour les associations intéressées, afin d'obtenir une étude de faisabilité technique portant sur la construction, sur les parcelles litigieuses, d'une micro-ferme urbaine couplée à des activités éducatives et d'animation.

14. Il s'ensuit que la commune de Jouy-en-Josas justifie, à la date de la décision attaquée, le 21 octobre 2020, de la réalité d'un projet de " ferme urbaine couplée à des activités éducatives et d'animation " ayant vocation à être réalisé sur les parcelles litigieuses, quand bien même toutes les caractéristiques de ce projet n'avaient pas encore été définies à cette date. Si la société Civalim soutient que l'exécution de ce projet est impossible du fait de la pollution des sols, elle n'établit pas le bien-fondé de cette allégation, et notamment l'impossibilité de dépolluer les sols. Elle ne peut utilement soutenir que cette ferme pourrait prendre place sur des parcelles agricoles non constructibles, alors que son intérêt réside notamment dans la valorisation des serres anciennes et la création d'une ferme urbaine en centre-ville. Enfin, le caractère excessif du coût du projet n'est pas établi, le coût d'acquisition n'étant que de 332 euros par mètre carré, et n'étant en tout état de cause pas de nature à ôter à l'opération son caractère d'intérêt général. Dès lors, la commune justifie de la réalité, à la date de la décision attaquée, d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Jouy-en-Josas, que la société Civalim n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Jouy-en-Josas, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Civalim demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la société Civalim une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Jouy-en-Josas sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Civalim est rejetée.

Article 2 : La société Civalim versera à la commune de Jouy-en-Josas une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Civalim et à la commune de Jouy-en-Josas.

Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Massias, présidente,

M. Pilven, président assesseur,

Mme Pham, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

La rapporteure,

C. Pham La présidente,

N. Massias

La greffière,

F. Petit-Galland

La rapporteure,

C. Pham Le président,

F. Etienvre

La greffière,

S. Diabouga

F. Petit-Galland

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.