Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-23VE00652

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A B a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner le garde des sceaux, ministre de la justice à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait de l'illégalité de la décision de refus de détachement qui lui a été opposée, somme assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation à compter de la date de sa demande indemnitaire préalable.

Par un jugement n° 2003136 du 20 janvier 2023, le tribunal administratif d'Orléans a condamné l'État à verser à Mme B la somme de 8 365 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 mars 2019, avec capitalisation des intérêts à compter du 27 mars 2020 puis à chaque échéance annuelle et a mis à la charge de l'État le versement à l'intéressée d'une somme de 1500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 mars et 5 avril 2023, le garde des sceaux ministre de la justice, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande présentée par Mme B devant le tribunal administratif d'Orléans.

Le ministre soutient que :

- la décision refusant le détachement sollicité est motivée par les nécessités de service, tenant d'une part à la continuité du service public pénitentiaire et, d'autre part, à la nécessité de maintenir un effectif strictement nécessaire pour l'accomplissement des missions incombant à l'administration pénitentiaire ;

- c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le refus de son détachement l'a privée du droit de percevoir une rémunération supérieure ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2023, Mme B, représentée par Me Saada-Dusart, conclut au rejet de la requête et demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation de l'article 1er du jugement attaqué en ce qu'il a limité la condamnation de l'État à la somme de 8 365 euros laquelle doit être portée à la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice subi, assortis des intérêts à compter du 27 mars 2020 et de leur capitalisation et à ce que soit mise à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable d'une part, à raison de sa tardiveté et, d'autre part, car le mémoire complémentaire produit le 5 avril 2023, après l'expiration du délai de recours, n'a pu avoir pour effet de régulariser la requête sommaire laquelle était insuffisamment motivée ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La clôture d'instruction a été fixée à la date du 16 avril 2025 par une ordonnance du 31 mars 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code de procédure civile ;

- le décret n°82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. de Miguel, rapporteur,

- et les conclusions de M. Illouz, rapporteur public

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B est surveillante pénitentiaire au centre pénitentiaire d'Orléans Saran depuis le 3 mars 2019. Le 18 novembre 2019, elle a demandé à être détachée au sein de la police municipale à compter du 1er mars 2020, se prévalant d'une promesse d'embauche à temps complet du maire d'Orléans en date du 19 novembre 2019. Par une décision en date du 9 décembre 2019, la garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté cette demande. Le 17 mars 2020, Mme B a formé une demande, reçue le 27 mars 2020, tendant au versement d'une somme de 15 000 euros en réparation des préjudices subis du fait du refus de détachement. Par le silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice lors de la période de confinement sur sa demande, une décision implicite de rejet est née le 24 août 2020. Mme B a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner l'État à lui verser une indemnité à titre de dommages-intérêts d'un montant total de 15 000 euros. Par un jugement n° 2003136 du 20 janvier 2023, le tribunal administratif d'Orléans a condamné l'État à verser à Mme B la somme de 8 365 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 mars 2019, avec capitalisation des intérêts à compter du 27 mars 2020 puis à chaque échéance annuelle. Le ministre de la justice relève appel du jugement en ce qu'il a prononcé cette condamnation et Mme B forme un appel incident concernant le rejet du surplus de sa demande.

Sur la recevabilité de la requête d'appel :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " () le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. () ". Aux termes de l'article 642 du code de procédure civile : " () Le délai qui expirerait normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé est prorogé jusqu'au premier jour ouvrable suivant ".

3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement a été mis à disposition du ministre de la justice le 25 janvier 2023, au moyen de l'application Télérecours, et que celui-ci en a accusé réception le même jour. Le délai d'appel de deux mois qui lui était imparti, qui revêt le caractère d'un délai franc, expirait ainsi le 26 mars 2023, qui était un dimanche, et a donc été prorogé jusqu'au lundi 27 mars 2023, date à laquelle la requête a été enregistrée. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par Mme B tirée de la tardiveté de cette requête ne peut être accueillie.

4. En second lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. () ".

5. Contrairement à ce que fait valoir Mme B, la requête d'appel enregistrée le 27 mars 2023 comporte l'exposé, même brièvement listés, de faits, moyens et conclusions au sens des dispositions précitées et est ainsi suffisamment motivée. Mme B n'est dès lors pas fondée à soutenir que, faute d'être suffisamment motivée, la requête sommaire n'a pu être régularisée par le mémoire complémentaire produit après l'expiration du délai de recours, le 5 avril 2023. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance de l'article R. 411-1 du code de justice administrative doit donc être écartée.

Sur le moyen retenu par le tribunal :

6. Aux termes de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État alors en vigueur : " Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps (). Il est prononcé sur la demande du fonctionnaire. Le détachement est de courte ou de longue durée () ". Aux termes de l'article 14 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " L'accès des fonctionnaires de l'Etat, des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers aux deux autres fonctions publiques, ainsi que leur mobilité au sein de chacune de ces trois fonctions publiques, constituent des garanties fondamentales de leur carrière. A cet effet, l'accès des fonctionnaires de l'Etat, des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers aux deux autres fonctions publiques s'effectue par la voie du détachement () ". L'article 14 bis de cette loi désormais codifié à l'article L. 511-3 du code général de la fonction publique, dispose : " Hormis les cas où le détachement et la mise en disponibilité sont de droit, une administration ne peut s'opposer à la demande de l'un de ses fonctionnaires tendant, avec l'accord du service, de l'administration ou de l'organisme public ou privé d'accueil, à être placé dans l'une de ces positions statutaires () dans une autre administration qu'en raison des nécessités du service () ".

7. Pour faire partiellement droit à la demande d'indemnisation de Mme B, le tribunal administratif d'Orléans a considéré que le garde des sceaux, ministre de la justice avait entaché sa décision de refus de détachement du 9 décembre 2019 d'une erreur manifeste d'appréciation, en ne justifiant pas des nécessités du service, s'agissant notamment les risques liés au respect de la sécurité publique.

8. Pour justifier le refus opposé à la demande de détachement, le ministre précise le motif tenant aux nécessités du service, en , produisant, pour la première fois en cause d'appel, des données chiffrées relatives à l'année 2019-2020 au cours de laquelle le refus a été opposé à la demande de Mme B. Il indique que pour le dernier trimestre 2019 et le premier trimestre 2020, le taux de couverture des postes est de 90% en moyenne, l'absentéisme étant évalué en moyenne à 20%. Ainsi, sur un effectif de 323 personnels de surveillance, seuls 233 agents sont en réalité présents et, contrairement à ce que soutient Mme B en défense, ce calcul n'est pas effectué de manière théorique sur l'ensemble des personnels, mais sur les agents affectés à la surveillance. Le ministre ajoute que cette situation a un impact sur les heures supplémentaires réalisées, évaluées à 5000 heures supplémentaires chaque mois sur la période concernée par la demande. Le ministre fait également état du taux de surpopulation carcérale s'élevant à 118,3%, justifié par la production d'un tableau des personnes détenues par établissement. S'il est vrai, comme le fait valoir Mme B, que d'autres établissements pénitentiaires connaissent une situation encore plus tendue que l'établissement d'Orléans-Sarran, cette circonstance n'est toutefois pas de nature à minorer le critère retenu par le ministre pour le traitement de la demande de l'intéressée, dans le cas précis de son établissement d'affectation. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la décision du 9 décembre 2019 refusant le détachement à Mme B vise à maintenir la continuité du service public pénitentiaire et notamment à maintenir un effectif minimum nécessaire à l'accomplissement des missions dans des conditions de sécurité adaptées, et est ainsi justifiée par les nécessités du service. Dès lors, le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif d'Orléans a considéré que sa décision de refus de détachement était entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

9. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme B devant le tribunal administratif d'Orléans et devant la cour.

Sur les conclusions indemnitaires :

10. Aux termes de l'article 25 du décret du 28 mai 1982 alors en vigueur : " I.- Les commissions administratives paritaires connaissent () des questions d'ordre individuel résultant de l'application de l'article 24, premier alinéa (2°) et second alinéa, de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ainsi que des articles 45, 48, 51, 52, 55, 58, 60, 67, 70 et 72 de la loi du 11 janvier 1984 () ". Aux termes de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa version alors en vigueur : " Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps d'origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps, de ses droits à l'avancement et à la retraite. / Il est prononcé sur la demande du fonctionnaire () ".

11. Il résulte des dispositions précitées de l'article 25 que les décisions portant détachement relevant de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984 doivent être soumises à l'avis préalable de la commission administrative paritaire. Il ne ressort toutefois d'aucun élément du dossier de première instance ni du mémoire en défense du ministre en appel que la commission administrative paritaire aurait été saisie pour avis de la demande de détachement formulée par Mme B. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir qu'elle a été privée d'une garantie et que la décision lui refusant le détachement est entachée d'une irrégularité de procédure.

12. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'un vice d'incompétence ou de procédure, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente ou dans le cadre d'une procédure régulière. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait ainsi été prise, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe de l'illégalité qui entachait la décision administrative.

13. En l'espèce, il résulte toutefois de l'instruction que, si la procédure avait été régulière, la même décision aurait pu être légalement prise par le ministre, la décision de refus de détachement de Mme B, étant justifiée par les nécessités du service pour les motifs non contestés précisés au point 8. Par suite, en l'absence de lien de causalité, les préjudices qu'aurait subis Mme B ne peuvent être regardés comme la conséquence directe et certaine du vice de procédure dont la décision de refus de détachement était entachée.

14. Enfin, Mme B n'est pas fondée à invoquer une rupture d'égalité par rapport aux demandes de détachement accordées à trois autres collègues, dès lors qu'il n'est pas établi qu'elle se situerait dans la même situation administrative que ces agents.

15. Il résulte de ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a condamné l'État à verser à Mme B la somme de 8 365 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 mars 2019, avec capitalisation des intérêts à compter du 27 mars 2020 puis à chaque échéance annuelle.

16. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu également de rejeter les conclusions de l'appel incident présentées par Mme B tendant à annuler le jugement, en ce qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions indemnitaires, ainsi que les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n°2003136 du 20 janvier 2023 du tribunal administratif d'Orléans est annulé.

Article 2 : La demande présentée devant le tribunal ainsi que les conclusions de l'appel incident présentées par Mme B sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au garde des sceaux, ministre de la justice et à Mme A B.

Délibéré après l'audience du 10 juin 2025 à laquelle siégeaient :

Mme Danielian, présidente,

M. de Miguel, premier conseiller,

Mme Liogier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2025.

Le rapporteur,

F-X de MiguelLa présidente,

I. Danielian

La greffière,

A. Audrain-Foulon

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.