Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-23VE01371

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme A et C G ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision du 8 avril 2022 par laquelle l'agence nationale de l'habitat (ANAH) n'a fait que partiellement droit à leur recours gracieux contre deux décisions du 7 mai 2021 prononçant le retrait-reversement d'une subvention et a fixé le montant du reversement à 9 407 euros.

Par une ordonnance n° 2207505 du 5 mai 2023, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande comme irrecevable.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 20 juin 2023, M. et Mme G, représentés par le cabinet Cassel, avocat, demandent à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) d'annuler les décisions du 7 mai 2021 par lesquelles l'agence nationale de l'habitat a procédé au retrait-reversement d'une subvention, ensemble la décision du 8 avril 2022 par laquelle l'agence nationale de l'habitat n'a que partiellement fait droit à leur recours gracieux contre ces décisions et a fixé le montant total du reversement à 9 407 euros ;

3°) d'enjoindre à l'ANAH de réexaminer leur dossier ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2000 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- c'est à tort que le premier juge a estimé que leur requête ne contenait aucun moyen avant l'expiration du délai de recours ; les considérations dont ils ont fait état auraient dû être qualifiées de vice de procédure et d'erreur d'appréciation ;

- faute de justifier d'une délégation de signature régulière, la décision du 8 avril 2022 a été prise par une autorité incompétente ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée tant au regard de ses visas que des modalités de calcul du montant du reversement ;

- aucune procédure contradictoire préalable n'a été mise en œuvre en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et R. 321- 21 du code de la construction et de l'habitation ; ils n'ont jamais reçu de courrier les informant de l'engagement d'une telle procédure ni les invitant à produire des observations ;

- le retrait de la subvention est illégal dès lors qu'ils remplissaient les conditions légales et règlementaires pour obtenir la subvention accordée et que ce retrait est intervenu au-delà du délai de quatre mois, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 242-1 1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- ils remplissaient les conditions du règlement général de l'ANAH sur la durée d'occupation de leur logement, puisqu'ils ont acquis leur maison en 2008 et l'ont ensuite vendue le 1er octobre 2018 ;

- ils ont été contraints de vendre leur logement avant l'échéance compte-tenu de troubles de voisinage insurmontables les empêchant de respecter leurs obligations.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er février 2024, l'agence nationale de l'habitat conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme G une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- comme l'a retenu l'ordonnance, les éléments produits en première instance ne comportaient pas, dans le délai de recours, l'énoncé de moyens propres à démontrer l'illégalité des décisions attaquées ;

- seuls les moyens nouveaux se rattachant à la même cause juridique que les moyens soulevés dans le délai de recours contentieux sont recevables ;

- les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 1er août 2014 portant approbation du règlement général de l'agence nationale de l'habitat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Danielian,

- et les conclusions de M. Illouz, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux décisions des 24 mars 2015 et 30 juin 2015, l'agence nationale de l'habitat (ANAH) a accordé à M. et Mme G une subvention de 10 000 euros ainsi qu'une aide financière complémentaire de 3 500 euros dans le cadre du programme " Habiter mieux " au titre du fonds d'aide à la rénovation thermique, en vue de réaliser des travaux d'économie d'énergie dans le logement dont ils étaient propriétaires au 2 J Rue Marcel Bourgogne à Garges- les-Gonesse. A la suite de l'achèvement des travaux, le 23 février 2016, les sommes ont été versées le 23 mars suivant. Par courrier du 3 février 2020, l'ANAH a procédé au contrôle du respect des engagements souscrits en contrepartie de cette subvention en sollicitant la communication de divers documents. Ce courrier étant revenu " Destinataire inconnu à l'adresse ", l'ANAH a, par courrier du 3 juin 2020, informé les époux G de son intention de procéder au retrait et au reversement de la subvention conformément aux dispositions de l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation, au motif du non-respect de l'engagement à occuper le logement pour une durée de six ans à compter du 23 février 2016, date de déclaration d'achèvement des travaux, et les a invités à présenter leurs observations éventuelles. En l'absence de réponse des bénéficiaires, la directrice générale de l'ANAH a prononcé, par décision du 7 mai 2021, le retrait du bénéfice de la subvention accordée et leur a ordonné de procéder au reversement des sommes de 10 400 euros et 3 640 euros, après application d'un coefficient de majoration. Le recours gracieux formé par M. et Mme G le 13 mars 2022 a été partiellement admis par une décision du 8 avril 2022 fixant le montant du reversement à la somme totale de 9 407 euros. M. et Mme G font appel de l'ordonnance du 5 mai 2023, par laquelle le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision, comme étant dépourvue de moyen et, par suite, comme étant manifestement irrecevable, sur le fondement du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif et () les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours () peuvent, par ordonnance : () 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens (). Aux termes de l'article R. 411-1 du même code : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".

3. Pour rejeter comme irrecevable la demande présentée par M. et Mme G le 23 mai 2022, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a estimé que celle-ci ne comportait l'exposé d'aucun moyen, les moyens de légalité externe et interne contenus dans le mémoire du 26 janvier 2023 ayant été présentés postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux, intervenu au plus tard le 24 juillet 2022. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la demande du 23 mai 2022, qui n'était constituée que d'un courriel incomplet adressé au greffe, a été régularisée le 27 mai puis le 6 juin 2022 par la production d'un courrier par lequel les requérants se sont prévalus, d'une part, de ce qu'ils n'étaient pas informés de l'engagement à occuper le logement pour une certaine durée à compter de la date de déclaration d'achèvement des travaux, condition qui leur était ainsi inopposable, et, d'autre part, de l'impossibilité de respecter cette condition dès lors qu'ils n'ont eu d'autre choix que de vendre leur propriété avant l'échéance, compte-tenu de troubles de voisinages. Ce faisant, leur demande ne pouvait être regardée comme étant dépourvue de tout moyen soulevé avant l'expiration du délai de recours, ni comme étant, ainsi, entachée d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance. Par suite, M. et Mme G sont fondés à soutenir que c'est à tort que le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur requête comme irrecevable sur le fondement du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. Dans ces conditions, il y a lieu d'annuler l'ordonnance attaquée.

4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les moyens invoqués tant devant le tribunal administratif que devant la cour.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, l'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

6. Si la demande de M. et Mme G ne comportait que des conclusions dirigées contre la décision du 8 avril 2022 par laquelle l'agence nationale de l'habitat n'a fait que partiellement droit à leur recours gracieux contre les décisions du 7 mai 2021 du retrait-reversement d'une subvention, il appartient, en conséquence, au juge administratif, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale, à savoir les décisions du 7 mai 2021.

7. En deuxième lieu, d'une part, par une décision du 10 septembre 2019, régulièrement publiée, la directrice générale de l'ANAH, a donné délégation de signature à Mme B D, responsable du contrôle des engagements, signataire des décisions du 7 mai 2021, à l'effet de signer pour l'ensemble du département " tous les courriers et décisions relatifs au contrôle des engagements des bénéficiaires des aides de l'Agence visés aux I et II de l'article R. 321-12 du code de la construction et de l'habitation ainsi qu'au retrait et au reversement des aides, pour les dossiers ayant fait l'objet du paiement du solde de la subvention". D'autre part, à supposer même que la décision du 8 avril 2022 rejetant partiellement le recours gracieux formé contre les décisions du 7 mai 2021 aurait été signée par une autorité incompétente, les vices propres de cette décision ne peuvent être utilement contestés. En tout état de cause, par une décision du 16 décembre 2021 la directrice générale de l'ANAH a donné délégation à M. E F, responsable du service qualité et maîtrise des risques au sein du pôle audit, à l'effet de signer les décisions de la nature de celle en cause en l'espèce. Par suite, le moyen tiré de ce que les décisions contestées seraient entachées d'incompétence ne peut qu'être écarté.

8. En troisième lieu, d'une part, les décisions en litige, qu'il s'agisse tant de celle du 7 mai 2021, qu'en tout état de cause de celle du 8 avril 2022, précisent leur fondement, à savoir l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation, mais aussi leurs motifs et sont accompagnées de fiches explicitant le calcul des montants des reversements réclamés. D'autre part, si les requérants font valoir aucune procédure contradictoire préalable n'a été mise en œuvre, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'ils ont tout d'abord été invités, par un courrier recommandé du 3 février 2020 adressé à l'adresse du bien subventionné, à justifier du respect des engagements souscrits, et ont, ensuite, par un courrier du 3 juin 2020, été avisés que la subvention pouvait faire l'objet d'un retrait en application de l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation et invités à présenter leurs observations avant le 6 juillet suivant. Si ces courriers, revenus avec la mention " Destinataire inconnu à l'adresse ", ne sont pas parvenus aux intéressés, il est toutefois constant que ces derniers n'ont pas, ainsi qu'ils y étaient tenus en application des dispositions de l'article R. 321-20 du même code, informé l'ANAH de la mutation de propriété du logement subventionné, intervenue pendant la période d'engagement d'occuper ce logement. Ce faisant, ces courriers ont été régulièrement notifiés à la dernière adresse connue et la procédure préalable contradictoire prévue à l'article R.321-21 du même code a été respectée. Par suite, les moyens tirés de l'insuffisante motivation des décisions en litige et de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable, au demeurant soulevés pour la première fois dans le mémoire du 26 janvier 2023, après l'expiration du délai de recours contentieux, ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetés.

9. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 321-12 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicable au litige : " I.- L'agence peut accorder des subventions : () 2° Aux propriétaires ou à tout autre titulaire d'un droit réel conférant l'usage des locaux pour les logements qu'ils occupent eux-mêmes dans les conditions prévues à l'article R. 321-20 ; () ". Aux termes de l'article R. 321-20 du même code : " I.- Pour les opérations et bénéficiaires mentionnés aux I et II de l'article R. 321-12, les locaux pour lesquels la subvention est accordée doivent être occupés pendant une durée et selon des critères déterminés par le règlement général de l'agence. () / Tout changement d'occupation ou d'utilisation ou toute mutation de propriété des logements () intervenant pendant la période mentionnée au premier alinéa doit être déclaré par le bénéficiaire de la subvention au délégué de l'agence dans le département ou au délégataire de compétence dans un délai de deux mois suivant l'événement. En outre, à l'occasion d'une mutation de propriété, les cédants, les donataires ou leurs ayants droit sont tenus d'informer le notaire de l'octroi de la subvention. () / III.- Le règlement général de l'agence précise les modalités selon lesquelles les bénéficiaires de la subvention justifient que les locaux sont occupés ou utilisés conformément aux dispositions de la présente section. () ". Enfin, aux termes de l'article R. 321-21 de ce code : " I. - En ce qui concerne les aides versées par l'agence : () Le retrait et le reversement total ou partiel peuvent également être prononcés en cas de non-respect des prescriptions de la présente section ou des conventions conclues en application des articles L. 321-4 et L. 321-8, ou de toute autre convention liée au bénéfice des aides de l'agence, selon les modalités fixées par le règlement général de l'agence. () ". [] Ces décisions sont prises à tout moment, avant ou après le versement du solde de la subvention. / Lorsqu'elles sont prononcées avant le versement du solde de la subvention, elles sont prises par l'organisme ayant décidé de l'attribution de la subvention, qui peut être, selon le cas, l'agence ou l'autorité à laquelle cette compétence a été déléguée. / Lorsqu'elles sont prononcées après le versement du solde de la subvention, elles sont prises par l'agence. [] ". Il résulte des dispositions de l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation que le retrait par l'ANAH d'une aide dont elle a accordé le bénéfice peut être prononcé par l'agence, aussi bien en cours de travaux, après versement d'avances ou d'acomptes, qu'après que l'achèvement des travaux a conduit l'agence à en verser le solde, en cas de non-respect des prescriptions relatives aux conditions d'attribution des aides et selon les modalités fixées par le règlement général de l'ANAH.

10. D'autre part, aux termes de l'article 15-D du règlement général de l'ANAH annexé à l'arrêté du 1er août 2014 dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision litigieuse : " Les logements doivent être occupés dans le délai maximum d'un an qui suit la date de déclaration d'achèvement des travaux. Les logements pour lesquels la subvention est accordée doivent être occupés pendant une durée de six ans. Le délégué de l'agence dans le département ou le délégataire peut autoriser, avec maintien de la subvention, que le logement ne soit pas occupé lorsque les bénéficiaires de la subvention invoquent des motifs d'ordre médical, familial ou professionnel. L'autorisation peut être conditionnée à l'obligation de louer le logement à titre de résidence principale avec, le cas échéant, des engagements de location spécifique. ". Aux termes de l'article 16 du même règlement : " Pendant la période d'occupation des locaux subventionnés, le bénéficiaire de la subvention doit pouvoir justifier que le logement ayant fait l'objet de la subvention est régulièrement occupé et que les engagements souscrits sont respectés, en particulier dans le cas où un contrôle serait effectué dans le cadre des dispositions de l'article 17 du présent règlement. / Conformément aux dispositions de l'article R. 321-20 du CCH, le bénéficiaire de la subvention ou, le cas échéant, ses ayants droit doivent déclarer, dans un délai de deux mois suivant l'événement, au délégué de l'agence dans le département ou au délégataire, tout changement d'occupation, d'utilisation des logements ou toute mutation de propriété intervenant pendant la période mentionnée à l'article 15 du présent règlement. ". Aux termes de l'article 21 de ce règlement : " En cas de non-respect des prescriptions relatives aux aides de l'ANAH (articles R. 321-12 à R. 321-21 du CCH, engagements conventionnels, présent règlement général), la décision de subvention sera retirée et tout ou partie des sommes perçues devra être reversé, en application du I de l'article R. 321-21 du CCH et dans les conditions précisées au présent article [] ".

11. Les subventions conditionnelles accordées par l'ANAH ne créent de droits au profit de leurs bénéficiaires que pour autant que ceux-ci justifient, après l'achèvement des travaux, que les conditions imposées lors de l'attribution de l'aide se trouvent effectivement réalisées. Si les bénéficiaires de ces subventions sont placés vis-à-vis de cet établissement public dans une situation réglementaire et non contractuelle, cette situation ne fait pas obstacle à ce que ces usagers puissent, le cas échéant, invoquer un cas de force majeure ayant rendu impossible l'exécution des engagements auxquels était subordonné le versement de l'aide financière de l'agence.

12. En l'espèce, dans leur demande de subvention signée le 14 mai 2014, M. et Mme G se sont engagés à occuper le logement admis au bénéfice de l'aide à titre de résidence principale pendant une durée minimale de six ans au plus tard dans le délai d'un an après la date de réception par la délégation de l'ANAH des pièces justifiant l'exécution des travaux, à " aviser l'ANAH par écrit, après le dépôt du dossier et jusqu'au terme des engagements d'occupation indiqués ci-dessus de toutes modifications qui pourraient être apportées au droit de propriété et aux conditions d'occupation du logement subventionné " et à " reverser à l'ANAH, en cas de non-respect des engagements ci-dessus, le montant des subventions reçues ", conformément aux dispositions rappelées ci-dessus. La condition de durée d'occupation leur a également été rappelée lors de la demande de paiement présentée par eux le 23 février 2016 lors de la déclaration d'achèvement des travaux. Ils ne sauraient dès lors sérieusement soutenir que cette condition ne leur serait pas opposable faute d'avoir été portée à leur connaissance. Par ailleurs, il est constant que les intéressés ont vendu le bien, objet de la subvention, le 1er octobre 2018 ainsi qu'il résulte de l'attestation notariale produite et qu'ils n'ont, dès lors, pas respecté les obligations qu'ils avaient souscrites. La circonstance qu'ils aient acquis leur logement en 2008 et y soient restés dix ans est sans incidence dès lors que la période d'engagement d'occupation de six ans fixée par le règlement général de l'ANAH ne court pas à compter de l'acquisition du logement, mais à compter de la déclaration d'achèvement des travaux et de la demande de paiement du solde de la subvention. Dans ces conditions, et alors qu'en application des dispositions de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration, de l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation et de l'article 21 du règlement général de l'ANAH précités, l'agence peut, sans condition de délai retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées, la directrice de l'ANAH a pu légalement, sans commettre d'erreur de droit, et sans procéder illégalement au retrait d'une décision créatrice de droit, décider du retrait et du reversement des subventions perçues par M. et Mme G, limité au prorata de la période d'engagement restant à courir à compter de la date de la vente, au motif qu'ils n'avaient pas respecté leur engagement d'occupation du logement pour une durée de six ans.

13. En dernier lieu, si les requérants soutiennent qu'ils ont été contraints de vendre leur logement, avant l'échéance, dès lors qu'ils subissaient des troubles de voisinage particulièrement difficiles à vivre, ils n'apportent aucun élément au soutien de leurs allégations. En outre, s'ils font valoir qu'aucun immeuble n'entourait leur logement lors de l'acquisition de leur maison, ils n'établissent pas que les bâtiments d'envergure, à l'origine de leurs difficultés à se garer et des conflits de voisinage, auraient été construits postérieurement à leur demande de subvention. Dès lors, ces difficultés ne revêtent pas un caractère imprévisible, irrésistible et extérieur relevant de la force majeure qui aurait rendu impossible l'exécution des engagements auxquels était subordonné le versement de l'aide financière accordée par l'ANAH.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. et Mme G tendant à l'annulation des décisions en litige doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15.Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ANAH, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. et Mme G au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers la somme demandée par l'ANAH au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : L'ordonnance n° 2207505 du 5 mai 2023 du président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulée.

Article 2 : La demande présentée par M. et Mme G devant le tribunal administratif, ainsi que le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions présentées par l'agence nationale de l'habitat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A G et à l'agence nationale de l'habitat.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Besson-Ledey, présidente de chambre,

Mme Danielian, présidente-assesseure,

Mme Liogier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 septembre 2024.

Le rapporteur,

I. DanielianLa présidente,

L. Besson-Ledey

La greffière,

T. Tollim

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,