Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-23VE02633

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme I et H W, M. et Mme X et Q W, Mme U W, M. A M, M. S G, Mme R J, Mme V F, M. K T, M. et Mme B et L N, M. et Mme D et O E, M. C P et l'association de sauvegarde des paysages et de l'environnement de Presnoy ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 12 avril 2023 par lequel la préfète du Loiret a délivré à la société CPENR de Presnoy un permis de construire en vue de l'implantation à Presnoy d'une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance projetée de 27 MWe et d'annuler les décisions de rejet des recours gracieux formés par les consorts W et par M. M contre ce permis de construire.

Par une ordonnance n° 2303823 du 2 octobre 2023, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande en application du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, comme manifestement irrecevable.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 2 décembre 2023 et un mémoire enregistré le 22 décembre 2023, M. I W et Mme H W, M. X W et Mme Q W, Mme U W, M. A M, M. S G, Mme R J, Mme V F et M. K T, M. B N et Mme L N, M. D E et Mme O E, M. C P et l'association de sauvegarde des paysages et de l'environnement de Presnoy (ASPEP), représentés par Me Destarac, avocate, demandent à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté en date du 12 avril 2023 de la préfète du Loiret et les décisions de rejet des recours gracieux formés par les consorts W et par M. M contre ce permis ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité au regard de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme et des articles R. 421-15 à R. 424-18 du même code ; elle fait référence à l'ancien article R. 490-7 du code de l'urbanisme et non aux nouvelles dispositions de l'article R. 311-6 II du code de justice administrative, qui ne permettent pas la prorogation du délai de recours contentieux par l'exercice d'un recours administratif ; il n'a pas été répondu à tous les moyens opérants soulevés par les requérants et l'affichage du permis ne permettait pas aux tiers, dans des conditions de lisibilité suffisantes, de savoir que le recours gracieux ne permettait pas de proroger le délai de recours contentieux ; la notion d'irrecevabilité manifeste implique l'existence d'une présomption de non-complexité du contentieux en cause ; en l'espèce, le tribunal administratif a commis une erreur de droit en rejetant par ordonnance la requête en application du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative en tant que manifestement irrecevable, en raison de sa tardiveté ;

- ils justifient de leur intérêt à agir au regard de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme et de l'article R. 600-4 du même code ; la demande en annulation formulée devant le tribunal est recevable, dès lors que l'ensemble des requérants habite dans les alentours directs du projet de centrale photovoltaïque, plusieurs ont même la qualité de voisins immédiats ; le projet de centrale photovoltaïque, qui présente aussi un risque de départ de feu, va immanquablement bouleverser le cadre de vie et l'environnement de l'ensemble des requérants ;

- s'agissant des délais de recours, il faut se reporter à l'article R. 421-1 du code de justice administrative, ainsi qu'à l'article R. 424-15 du code de l'urbanisme et aux articles A 424-15 à A 424-18 de ce code pour ce qui concerne l'affichage ; l'affichage fait référence en l'espèce à l'ancien article R. 490-7 du code de l'urbanisme et non aux nouvelles dispositions de l'article R. 311-6 II du code de justice administrative qui ne permettent pas la prorogation du délai de recours contentieux par l'exercice d'un recours administratif ; c'est à tort que le président de chambre a retenu que la mention du II de l'article R. 311-6 du code de justice administrative, qui ne confère à un recours gracieux formé contre un permis de construire portant sur une centrale photovoltaïque d'une puissance égale ou supérieure à 5MW aucun effet interruptif du délai de recours contentieux, n'est pas requise lors de l'affichage du permis sur le site pour rendre cette disposition opposable aux tiers ; la seule circonstance, relevée par l'ordonnance, tirée de ce que l'affichage comportait également une copie intégrale de l'arrêté attaqué, dont les mentions finales indiquent explicitement que le délai de recours contentieux n'est pas prorogé par l'exercice d'un recours administratif, est sans incidence à cet égard, dès lors qu'une telle mention n'était pas suffisamment lisible ; en l'espèce, l'affichage du permis litigieux ne permettait pas aux tiers, dans des conditions de lisibilité suffisantes, de savoir que le recours gracieux n'était pas interruptif des délais de recours contentieux, d'autant plus que le panneau principal comportait des mentions en caractères plus apparents qui laissaient légitimement penser qu'un recours gracieux interruptif des délais de recours contentieux pouvait être formé ; un tel affichage n'a donc pas été de nature à déclencher les délais de recours à l'égard des tiers ; en outre, il n'est pas établi que le panneau d'affichage a bien été affiché pendant une période continue d'au moins deux mois, et il incombe au bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme de supporter la charge de la preuve de la continuité de l'affichage ; la requête en annulation du permis de construire du 12 avril 2023 formulée auprès du tribunal administratif d'Orléans était recevable ;

- s'agissant de la légalité externe de l'arrêté, qui n'a pas été signé par la préfète du Loiret, ils justifient de l'incompétence du secrétaire général de la préfecture, l'autorité compétente étant déterminée au regard des articles L. 422-1 b) du code de l'urbanisme et R. 422-2 b) du même code ;

- pour ce qui concerne la légalité interne, l'arrêté méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît en outre l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, le projet autorisé par l'arrêté attaqué ne rentre pas dans l'exception prévue l'article L. 111-4 précité et méconnait de plus fort les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté, en ce qu'il n'est pas assorti d'une prescription spéciale, méconnaît également l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté méconnaît aussi l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, les prescriptions émises par le service départemental d'incendie et de secours auxquelles renvoie l'arrêté attaqué ne sont pas suffisantes au vu de l'implantation du projet et de son envergure pour garantir la sécurité publique ;

- il méconnaît enfin l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité administrative, dans un premier temps, d'apprécier la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée, dans un second temps, d'évaluer l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site ; en introduisant des constructions sans rapport avec les paysages existants, sur une surface au sol d'environ 32 hectares, le projet de centrale photovoltaïque au sol est de nature à porter atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et aux paysages naturels ; même si l'arrêté indique en prescription que les mesures compensatoires prévues par l'étude d'impact devront être respectées, ces mesures sont insuffisantes pour pallier l'atteinte que porte le projet à son environnement.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 février 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête enregistrée au greffe du tribunal administratif le 18 septembre 2023, plus de deux mois après l'affichage du permis, était incontestablement tardive et, dans la mesure où cette irrecevabilité n'était pas régularisable, manifestement irrecevable ;

- les moyens de légalité externe et interne soulevés à l'encontre de l'arrêté du 12 avril 2023 sont infondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 février 2024, la SASU CPENR de Presnoy, représentée par Me Gelas, avocate, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de chacun des appelants d'une somme de 1 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête soumise au tribunal administratif d'Orléans a été à bon droit rejetée comme irrecevable et qu'en tout état de cause la requête en appel est infondée.

Un mémoire récapitulatif non communiqué, enregistré le 28 février 2024 à 11 h 55, a été présenté par Me Destarac pour M. I W et Mme H W et autres requérants.

Par lettre du 28 décembre 2023, l'avocate des requérants a été informée de ce que, en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et en l'absence de réponse avant la clôture d'instruction, la décision sera uniquement adressée au premier dénommé, M. et Mme I et H W.

Par ordonnance du 12 février 2024 du président de la 6ème chambre, la clôture d'instruction a été fixée au 28 février 2024 à 12 heures, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours () peuvent, par ordonnance : () 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; (). / () / () les présidents des formations de jugement des cours () peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter () les requêtes dirigées contre des ordonnances prises en application des 1° à 5° du présent article ainsi que, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement () ".

2. M. I W et Mme H W, M. X W et Mme Q W, Mme U W, M. A M, M. S G, Mme R J, Mme V F et M. K T, M. B N et Mme L N, M. D E et Mme O E, M. C P et l'association de sauvegarde des paysages et de l'environnement de Presnoy (ASPEP) ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté en date du 12 avril 2023 par lequel la préfète du Loiret a délivré à la société CPENR de Presnoy un permis de construire en vue de l'implantation à Presnoy d'une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance projetée de 27 MWe ainsi que les décisions de rejet des recours gracieux formés par les consorts W et par M. M contre ce permis. Ils relèvent appel de l'ordonnance du 2 octobre 2023 par laquelle le président de la 2ème chambre du tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande comme tardive et manifestement irrecevable.

Sur la régularité de l'ordonnance :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ". Si les requérants soutiennent que le président de la 2ème chambre du tribunal administratif d'Orléans aurait omis de répondre aux moyens opérants tirés de la recevabilité de leur demande faute d'expiration du délai de recours contentieux, le premier juge a répondu à ces moyens en se prononçant, au regard des éléments du dossier concernant notamment les conditions de l'affichage de l'arrêté en litige et le recours administratif formé auprès de l'autorité préfectorale pendant la période d'affichage sur le site, sur l'expiration du délai de recours contentieux et la tardiveté de la requête. Le moyen tiré de cette prétendue omission doit ainsi être écarté.

4. En second lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son ordonnance d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. M. et Mme W et autres ne peuvent donc utilement se prévaloir d'erreurs d'appréciation ou de droit qu'auraient commises le premier juge pour demander l'annulation de l'ordonnance attaquée.

Sur le bien-fondé de l'ordonnance :

5. D'une part, aux termes de l'article R. 311-6 du code de justice administrative : " I.- Le présent article régit les litiges portant sur les installations et ouvrages suivants, y compris leurs ouvrages connexes : () / - ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire photovoltaïque d'une puissance égale ou supérieure à 5 MW ; () / Il s'applique aux décisions suivantes, y compris de refus () : () / 7° Le permis de construire mentionné à l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme ; () / II.- Le cas échéant par dérogation aux dispositions spéciales applicables aux décisions mentionnées au I, le délai de recours contentieux contre ces décisions est de deux mois à compter du point de départ propre à chaque réglementation. Ce délai n'est pas prorogé par l'exercice d'un recours administratif () ".

6. D'autre part, aux termes de l'article R. 424-15 du code de l'urbanisme : " Mention du permis explicite ou tacite () doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté () et pendant toute la durée du chantier () / Cet affichage mentionne également l'obligation, prévue à peine d'irrecevabilité par l'article R. 600-1, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable () / Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme règle le contenu et les formes de l'affichage. ". Aux termes de l'article A. 424-15 du même code : " L'affichage sur le terrain du permis de construire, d'aménager ou de démolir explicite ou tacite ou l'affichage de la déclaration préalable, prévu par l'article R. 424-15, est assuré par les soins du bénéficiaire du permis ou du déclarant sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 centimètres. ". L'article A. 424-16 du même code dispose : " Le panneau prévu à l'article A. 424-15 indique le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, le nom de l'architecte auteur du projet architectural, la date de délivrance, le numéro du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l'adresse de la mairie où le dossier peut être consulté. / Il indique également, en fonction de la nature du projet : / a) Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel ; / b) Si le projet porte sur un lotissement, le nombre maximum de lots prévus ; / c) Si le projet porte sur un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs, le nombre total d'emplacements et, s'il y a lieu, le nombre d'emplacements réservés à des habitations légères de loisirs ; / d) Si le projet prévoit des démolitions, la surface du ou des bâtiments à démolir. ". Selon l'article A. 424-17 du même code : " Le panneau d'affichage comprend la mention suivante : / "Droit de recours : / Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain du présent panneau (art. R. 600-2 du code de l'urbanisme). / Tout recours administratif ou tout recours contentieux doit, à peine d'irrecevabilité, être notifié à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable. Cette notification doit être adressée par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours (art. R. 600-1 du code de l'urbanisme)." ".

7. Ainsi que l'a exactement rappelé le premier juge, il résulte de la combinaison de ces dispositions que le délai de recours contentieux contre un permis de construire délivré pour des ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire photovoltaïque d'une puissance égale ou supérieure à 5 MW est de deux mois. Il court à compter de l'affichage sur le site d'un panneau comprenant les informations mentionnées notamment aux articles A. 424-16 et A. 424-17 du code de l'urbanisme. En outre, si le II de l'article R. 311-6 du code de justice administrative, cité au point 5 de la présente ordonnance, ne confère à un recours gracieux formé contre un tel permis de construire aucun effet interruptif du délai de recours contentieux, aucune mention de cette disposition n'est requise lors de l'affichage sur le site pour la rendre opposable aux tiers.

8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de constat dressé le 19 avril 2023 par Me Russeil, commissaire de justice, joint par les requérants eux-mêmes à l'appui de leur demande, que l'affichage du permis de construire a été réalisé à cette date, sur le site. Cet affichage sur le terrain comportait la mention erronée que le délai de recours contentieux était régi par l'article R. 490-7 du code de l'urbanisme, pourtant abrogé par le décret du 5 janvier 2007. Toutefois, il mentionnait explicitement que " Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain du présent panneau (article. R. 600-2 du code de l'urbanisme) " et n'a ainsi pas pu induire les tiers en erreur, tant sur la durée que sur le point de départ du délai de recours contentieux, contrairement à ce qui est soutenu en appel. Si, tout en mentionnant la possibilité d'un recours administratif, cet affichage ne précisait pas que celui-ci était dépourvu d'effet interruptif du délai de recours contentieux, cette circonstance est à cet égard, comme indiqué au point 7 ci-dessus, sans incidence sur l'opposabilité des dispositions précitées du II de l'article R. 311-6 du code de justice administrative.

9. En outre, il résulte du procès-verbal de constat mentionné ci-dessus que l'affichage sur le terrain comportait également une copie intégrale de l'arrêté attaqué, lisible et aisément accessible aux tiers depuis un espace ouvert au public, dont les mentions finales indiquent clairement, sans aucun élément de complexité, que le délai de recours contentieux " n'est pas prorogé par l'exercice d'un recours administratif ", les pièces du dossier établissant de surcroît que l'autorité préfectorale a été saisie, au cours de la période d'affichage de deux mois précisée au point 6, d'un recours administratif formé le 9 juin 2023 contre le même arrêté, dont ils ont eu nécessairement connaissance, par les consorts W et par M. M.

10. Enfin, s'il incombe au bénéficiaire d'un permis de construire de justifier qu'il a bien rempli les formalités d'affichage prescrites par les dispositions précitées, le juge doit apprécier la continuité de l'affichage en examinant l'ensemble des pièces qui figurent au dossier qui lui est soumis. Si les appelants allèguent que l'affichage sur le terrain n'aurait pas été continu pendant une période de deux mois, plusieurs d'entre eux ont ainsi qu'il a été dit formé un recours administratif contre l'arrêté en cause dont ils avaient connaissance, au cours de cette période, et ils n'ont apporté en appel comme devant le premier juge aucun élément ou témoignage de nature à établir l'absence de continuité de l'affichage pendant deux mois ou à démontrer qu'il n'aurait pas été possible à des tiers de s'en approcher pour le consulter, pendant la même période.

11. Par suite, c'est à bon droit que le président de la 2ème chambre du tribunal administratif d'Orléans a jugé que la requête de M. et Mme W et autres, enregistrée le 18 septembre 2023, soit plus de deux mois après l'affichage du permis de construire le 19 avril 2023 et alors que le recours administratif formé le 9 juin 2023 devant la préfète du Loiret n'a pas interrompu le délai de recours contentieux, est tardive et par suite manifestement irrecevable, pour rejeter cette demande comme entachée d'une irrecevabilité manifeste en application des dispositions précitées du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête d'appel de M. et Mme W et autres est manifestement dépourvue de fondement. Dès lors, leurs conclusions présentées à fin d'annulation doivent être rejetées, en application du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, précité.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. L'Etat n'étant pas la partie perdante à la présente instance, les conclusions présentées par M. et Mme W et autres tendant à mettre à sa charge une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu'être rejetées. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacun des appelants une somme à verser à la SASU CPENR de Presnoy en application de ces dispositions.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de M. et Mme W et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de SASU CPENR de Presnoy présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. et Mme I et H W, en qualité de représentant unique, à la SASU CPENR de Presnoy, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la préfète du Loiret.

Fait à Versailles, le 4 mars 2024.

Le président de la 6ème chambre,

P.-L. ALBERTINI

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme

La greffière,