Conseil d'État — Décision N° 442095

Vu les procédures suivantes :

La société Chantemerle a demandé à la cour administrative d'appel de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 15 février 2019 par lequel le maire de Savigneux a refusé de faire droit à sa demande de permis de construire valant autorisation commerciale en vue de l'extension à hauteur de 780 m² A la surface de vente d'un hypermarché Super U en vue de porter celle-ci à 3 900 m². Par un arrêt n° 19LY01131 du 18 juin 2020, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé cet arrêté et enjoint, respectivement, à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un avis favorable au projet et au maire de statuer à nouveau sur cette demande de permis de construire.

1° Sous le n° 442095, par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés le 23 juillet 2020 et le 5 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) demande au Conseil d'État d'annuler cet arrêt.

2° Sous le n° 442969, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 août et 19 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la société Rukim demande au Conseil d'État :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions devant la cour administrative d'appel ;

3°) de mettre à la charge de la société Chantemerle la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ;

- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Rousseau et Tapie, avocat de la société Chantemerle et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Rukim ;

Considérant ce qui suit :

1. La société Savigneux Distribution exploite un hypermarché sous l'enseigne Super U dans la commune de Savigneux, sur une surface de vente de 3 120 m². La société Chantemerle, qui est propriétaire des murs de l'hypermarché Super U, a déposé une demande de permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale afin d'augmenter la surface de vente du Super U de 780 m² et de la porter ainsi à 3 900 m². Plusieurs sociétés exploitant des surfaces commerciales dans la commune de Montbrison, dont la société Rukim, ont formé devant la Commission nationale d'aménagement commercial un recours contre l'avis favorable émis le 11 septembre 2018 par la commission départementale d'aménagement commercial de la Loire. Le 10 janvier 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis défavorable au projet. Par un arrêté en date du 15 février 2019, le maire de Savigneux a refusé de délivrer à la société Chantemerle le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'elle avait demandé pour son projet d'extension. Sur requête de la société Chantemerle, la cour administrative d'appel de Lyon a, par l'arrêt attaqué, annulé cet arrêté, enjoint, d'une part, à la Commission nationale d'aménagement commercial, de rendre un avis favorable au projet et, d'autre part, au maire de Savigneux de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante, et mis à la charge de l'État la somme de 2 000 euros à verser à la société Chantemerle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2. Les pourvois de la société Rukim et de la Commission nationale d'aménagement commercial sont dirigés contre le même arrêt. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

Sur le pourvoi formé par la Commission nationale d'aménagement commercial :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ".

4. En vertu de ces dispositions, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction tant à l'égard de l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur la demande de permis qu'à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial.

5. Contrairement à ce que soutient la Commission nationale d'aménagement commercial, la circonstance qu'elle soit chargée par l'article R. 752-36 du code de commerce d'instruire les recours dont elle est saisie ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif lui enjoigne, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une mesure dans un sens déterminé si les motifs de la décision juridictionnelle l'impliquent nécessairement. Par suite, le moyen d'erreur de droit ainsi soulevé par la Commission nationale d'aménagement commercial doit être écarté.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 39 de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : " lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial () ". Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce : " I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire () ".

7. Il résulte de ces dispositions que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux, et qu'il en va ainsi quel que soit le sens de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Il résulte de ces mêmes dispositions qu'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en application des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ne peut être légalement délivré que sur avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial.

8. Aux termes de l'article L. 751-7 du code de commerce : " () V.- La Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres ". Aux termes de l'article R. 751-8 de ce code : " Le président représente la commission. Il signe les décisions et avis rendus par la commission. Il signe les mémoires produits dans le cadre de recours juridictionnels formés contre ces décisions ou contre les permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ". Aux termes de l'article R. 751-10 du même code : " Le secrétariat de la commission est assuré par les services du ministre chargé du commerce () ". Aux termes de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, régissant la représentation de l'Etat devant le Conseil d'Etat : " L'Etat est dispensé du ministère d'avocat au Conseil d'Etat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. / Les recours et les mémoires, lorsqu'ils ne sont pas présentés par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat, doivent être signés par le ministre intéressé ou par le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet ".

9. Il résulte des dispositions citées aux points 6 et 8 que l'Etat a la qualité de partie au litige devant une cour administrative d'appel, saisie en premier et dernier ressort d'un recours pour excès de pouvoir, formé par l'une des personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du code de commerce, tendant à l'annulation de la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire en tant qu'elle concerne l'autorisation d'exploitation commerciale. Si le secrétariat de la Commission nationale d'aménagement commercial est assuré par les services du ministre chargé du commerce, la Commission n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres, qui n'ont pas le pouvoir de réformer ses avis et décisions. En vertu des dispositions du code de commerce citées au point 8, le président de la Commission nationale d'aménagement commercial a qualité pour représenter l'Etat devant les juridictions administratives dans ces litiges et peut signer, par dérogation aux dispositions du second alinéa de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, les recours et mémoires présentés devant le Conseil d'Etat au nom de l'Etat, lesquels sont dispensés du ministère d'avocat au Conseil d'Etat conformément à ce que prévoit le premier alinéa du même article.

10. Par suite, la cour n'a pas commis d'erreur de droit au regard des articles L. 752-17 du code de commerce, L. 425-4 du code de l'urbanisme et L. 761-1 du code de justice administrative en jugeant que l'Etat devait être regardé comme une partie à l'instance et en mettant à sa charge la somme de 2 000 euros au profit de la SCI Chantemerle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

11. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées par la société Chantemerle, le pourvoi de la Commission nationale d'aménagement commercial doit être rejeté.

Sur le pourvoi formé par la société Rukim :

12. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine () ". Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; () ". Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale :

13. En premier lieu, il ressort des termes de l'arrêt attaqué que la cour a relevé, dans un premier temps, que si le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud Loire prévoit le développement prioritaire des commerces de centres villes et des commerces situés au sein d'une zone d'aménagement commercial (ZACOM), de tels objectifs, qui demeurent généraux, ne sauraient interdire à eux seuls la création d'équipements commerciaux ou l'extension de commerces existants hors de telles zones. Dans un deuxième temps, la cour a porté une appréciation sur le projet de la société Chantemerle d'abord au regard de cet objectif, puis au regard des orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale pris dans leur ensemble, puis elle en a déduit que la Commission nationale d'aménagement commercial avait inexactement fait application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en estimant, au seul motif que le projet n'est ni situé dans le centre-ville ni dans une ZACOM, que celui-ci ne serait pas compatible avec le SCoT. Ce faisant, la cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit.

14. En deuxième lieu, la cour a relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, d'autre part que le projet portait sur une extension relativement limitée au sein d'un bâtiment existant et visait à adapter l'offre du magasin à la demande des consommateurs, à l'évolution de la population ainsi qu'à la concurrence, et, d'autre part, que le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud Loire prévoyait tout à la fois que l'attractivité des centres-villes des centralités, dont la centralité Montbrison-Savigneux, doit être renforcée et que les espaces commerciaux existants hors des centres-villes et ZACOM doivent être pérennisés et faire l'objet d'un réaménagement qualitatif. En outre, en relevant que le projet de la société Chantemerle répondait également aux objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud Loire tenant à l'amélioration du paysage des bordures des voies d'accès principales, à la réduction de la consommation des espaces non bâtis et à l'objectif de " préparer l'avenir énergétique et adapter le territoire au changement climatique ", la cour a porté une appréciation souveraine exempte de dénaturation sur les pièces dont elle était saisie sans méconnaître la portée des écritures de la société requérante.

En ce qui concerne la prise en compte des objectifs fixés par l'article L. 752-6 en matière d'aménagement du territoire :

15. En troisième lieu, après avoir relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que la distance était relativement faible entre le site du projet et le centre-ville de la commune d'implantation, que le secteur d'implantation était composé de nombreux quartiers d'habitation et qu'il s'agit de l'extension de l'hypermarché existant, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que ces éléments permettaient de regarder comme rempli le critère tenant à la localisation et à l'intégration urbaine du projet fixé au a) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce.

16. En quatrième lieu, en estimant que le projet d'extension porté par la société Chantemerle n'était pas de nature à porter atteinte à l'animation de la vie urbaine, plus spécifiquement à celle des centres villes des communes de Montbrison et Savigneux, et qu'était satisfait le critère tenant à l'effet du projet sur les flux de transports et à son accessibilité par les transports collectifs, la cour a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine exempte de dénaturation, et n'a pas commis d'erreur de droit au regard des critères fixés au c) et au d) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce.

17. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient la société Rukim, la cour, si elle a jugé qu'une substitution de motifs ne peut être demandée au juge de l'excès de pouvoir que par l'auteur de la décision attaquée et si elle a relevé que la Commission nationale d'aménagement commercial n'avait pas procédé à une telle demande, ne s'est pas prononcée sur la possibilité, pour cette commission, de demander une substitution de motifs d'une décision refusant de délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Par suite, le moyen tiré que ce que la cour aurait commis une erreur de droit en jugeant que le maire ayant refusé de délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale était seul habilité à solliciter du juge une substitution de motifs, à l'exclusion de la Commission nationale d'aménagement commercial, ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne l'injonction adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial :

18. En sixième lieu, s'il résulte des dispositions citées au point 3 et de ce qui a été dit aux points 4 et 5, que le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, prononcer une injonction à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, toutefois, l'annulation de la décision rejetant une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sur le fondement d'un avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance d'un avis favorable.

19. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, dans les motifs de son avis défavorable rendu le 10 janvier 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial ne s'est prononcée que sur certains des critères d'évaluation fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, ainsi que le fait valoir la société Rukim, la censure, par l'arrêt attaqué, des motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial pour rendre un avis défavorable n'impliquait pas nécessairement que la Commission émette un avis favorable sur le projet. La cour administrative d'appel a, dès lors, commis une erreur de droit en lui enjoignant, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de rendre un tel avis.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la société Rukim est fondée à demander l'annulation du seul article 2 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon.

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative dans la mesure de la cassation prononcée.

22. Les motifs de l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Lyon le 18 juin 2020 impliquent nécessairement que la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, rende un nouvel avis sur le projet dans un délai de trois mois. Il est par ailleurs enjoint au maire de Savigneux de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société Chantemerle dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial.

Sur les conclusions présentées devant le Conseil d'État au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la société Rukim, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Chantemerle la somme demandée par la société Rukim au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

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Article 1er : L'article 2 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 18 juin 2020 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint, d'une part, à la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, de rendre un nouvel avis sur le projet de la société Chantemerle dans un délai de trois mois et, d'autre part, au maire de Savigneux de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société Chantemerle dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la société Rukim est rejeté.

Article 4 : Le pourvoi de la Commission nationale d'aménagement commercial est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la société Chantemerle présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à la société Rukim, à la société Chantemerle et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la relance.

Délibéré à l'issue de la séance du 18 novembre 2021 où siégeaient : Mme Carine Soulay, conseillère d'Etat, présidant ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat et M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 22 décembre 2021.

La présidente :

Signé : Mme Carine Soulay

Le rapporteur :

Signé : M. Sylvain Monteillet

Le secrétaire :

Signé : M. C BZTGG8KUG