Conseil d'État — Décision N° 446920

Vu la procédure suivante :

La commune d'Aix-en-Provence a demandé à la cour administrative d'appel de Marseille d'annuler pour excès de pouvoir l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 26 octobre 2017 favorable au projet d'extension, par la société immobilière Carrefour, d'un ensemble commercial " Carrefour La Pioline " sur le territoire de la commune, ayant donné lieu à une décision de son maire refusant de délivrer le 1er février 2018 un permis de construire valant autorisation de construire. Par un arrêt nos 18MA00513, 18MA01410 du 28 septembre 2020, la cour administrative d'appel a rejeté sa requête.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 26 novembre 2020, et les 25 février et 8 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune d'Aix-en-Provence demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt, en tant qu'il rejette sa requête;

2°) de mettre à la charge de la société immobilière Carrefour la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Edouard Solier, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Le Prado-Gilbert, avocat de la commune d'Aix-en-Provence ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société immobilière Carrefour a sollicité la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension de 5 100 m² d'un ensemble commercial Carrefour, par l'extension de sa galerie marchande de dix-sept boutiques, d'une surface totale de vente de 2 200 m² et de deux moyennes surfaces, d'une surface totale de vente de 2 900 m² sur le territoire de la commune d'Aix-en-Provence. Le 14 juin 2017, la commission départementale d'aménagement commercial des Bouches-du-Rhône a émis un avis défavorable au projet. Toutefois, saisie d'un recours par la société immobilière Carrefour, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 26 octobre 2017, un avis favorable au projet. Le maire d'Aix-en-Provence a, par un arrêté du 1er février 2018, refusé de délivrer à la société immobilière Carrefour, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, pour des motifs tendant à la méconnaissance de règles d'urbanisme. Saisie, d'une part d'une requête de la commune d'Aix-en-Provence tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'avis du 26 octobre 2017 et, d'autre part, d'une requête de la société immobilière Carrefour tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 1er février 2018, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté ces requêtes. La commune d'Aix-en-Provence se pourvoit en cassation contre cet arrêt en tant qu'il a rejeté ses conclusions.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial () ". Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce, dans sa version issue du même texte : " I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code (). / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. Le maire de la commune d'implantation du projet et le représentant de l'Etat dans le département ne sont pas tenus d'exercer ce recours préalable () ". Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Enfin, la même loi du 18 juin 2014 prévoit que la décision unique par laquelle l'autorité compétente octroie un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, d'une part par les personnes mentionnées au I de l'article L. 752-17 du code de commerce, au nombre desquelles figurent notamment les professionnels dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour le projet, est susceptible d'être affectée par celui-ci et, d'autre part, par les personnes mentionnées à l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, au nombre desquelles figurent notamment celles pour lesquelles la construction est de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elles détiennent ou occupent régulièrement. Pour chacune de ces deux catégories de requérants, l'article L. 600-1-4, introduit au code de l'urbanisme par la loi du 18 juin 2014, fixe des dispositions qui leur sont propres et prévoit en particulier que l'une et l'autre de ces catégories de requérants ne peuvent présenter des conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale pour la première, et en tant qu'il vaut autorisation de construire pour la seconde.

3. Il résulte des dispositions citées au point 2 que l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial ou de la Commission nationale d'aménagement commercial a le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux. Il en va ainsi que l'avis soit favorable ou qu'il soit défavorable.

4. Il résulte également des mêmes dispositions qu'alors même qu'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en application des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ne peut être légalement délivré par le maire, au nom de la commune, que sur avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial et qu'ainsi cet avis lie le maire s'agissant de l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, la commune d'implantation du projet n'est pas recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir de cet avis, qui, comme il a été dit, a le caractère d'acte préparatoire à la décision prise sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Elle est en revanche recevable à contester, par la voie d'un recours pour excès de pouvoir, la décision qu'elle prend sur cette demande en tant seulement qu'elle se prononce sur l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, pour autant qu'elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir.

5. Par suite, en jugeant que les conclusions de la commune d'Aix-en-Provence tendant à l'annulation de l'avis favorable au projet émis par la Commission nationale de l'aménagement commercial étaient irrecevables au motif qu'un tel acte n'était pas susceptible de recours contentieux, la cour administrative d'appel de Marseille n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas méconnu le droit à un recours juridictionnel effectif garanti par les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

6. Il résulte de ce qui précède et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'exception opposée en défense par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, que la commune d'Aix-en-Provence n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille qu'elle attaque, en tant qu'il a rejeté sa requête.

7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la société immobilière Carrefour qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi de la commune d'Aix-en-Provence est rejeté.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune d'Aix-en-Provence, à la société immobilière Carrefour et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré à l'issue de la séance du 12 mai 2022 où siégeaient : Mme Maud Vialettes, présidente de chambre, présidant ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat et M. Edouard Solier, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 14 juin 2022.

La présidente :

Signé : Mme Maud Vialettes

Le rapporteur :

Signé : M. Edouard Solier

Le secrétaire :

Signé : M. Jean-Marie Baune