Conseil d'État — Décision N° 457029

Vu les procédures suivantes :

1°/ Sous le n° 457029, par une requête, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 27 septembre et 16 décembre 2021 et les 28 janvier et 30 mai 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union professionnelle du transport et de la logistique, la société Transports Dubacque Belgique, la Fédération des industries extractives et transformatrices de roches non combustibles et la société Carrières unies de porphyre demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1006 du 29 juillet 2021 relatif aux poids et dimensions des véhicules terrestres à moteur et modifiant le code de la route ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2°/ Sous le n° 457147, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 septembre et 30 décembre 2021 et le 31 août 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union nationale des producteurs de granulats et la société STB Transport demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1006 du 29 juillet 2021 relatif aux poids et dimensions des véhicules terrestres à moteur et modifiant le code de la route ;

2°) d'interroger la Cour de Justice de l'Union européenne quant à la conformité de la directive 96/53/CE du Conseil du 25 juillet 1996 à la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la directive 96/53/CE du Conseil du 25 juillet 1996 ;

- la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 ;

- le code de l'environnement ;

- le code de la route ;

- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme A de Margerie, conseillère d'Etat,

- les conclusions de M. Philippe Ranquet, rapporteur public,

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Delamarre, Jehannin, avocat de l'Union professionnelle du transport et de la logistique et autres, et à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de l'Union nationale des producteurs de granulats et de la société STB Transport ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 6 septembre 2022, présentée par l'Union professionnelle du transport et de la logistique et autres ;

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes de l'Union professionnelle du transport et de la logistique, de la société Transports Dubacque Belgique, de la Fédération des industries extractives et transformatrices de roches non combustibles et de la société Carrières unies de porphyre, d'une part, et de l'Union nationale des producteurs de granulats et de la société STB Transport, d'autre part, tendent à l'annulation pour excès de pouvoir du même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

2. Adoptée sur le fondement de l'article 75 du traité sur la Communauté européenne, devenu l'article 91 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui stipule que le Parlement européen et le Conseil établissent " des règles communes applicables aux transports internationaux exécutés au départ ou à destination du territoire d'un État membre, ou traversant le territoire d'un ou de plusieurs États membres ", la directive 96/53/CE du Conseil du 25 juillet 1996, révisée par la directive (UE) 2015/719 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 et modifiée par le règlement (UE) 2019/1242 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019, a fixé pour certains véhicules routiers circulant dans la Communauté, les dimensions maximales autorisées en trafic national et international et les poids maximaux autorisés en trafic international. Selon son article 3, " un État membre ne peut refuser ou interdire l'usage sur son territoire : / - en trafic international, de véhicules immatriculés ou mis en circulation dans tout autre État membre pour des raisons concernant les poids (), si ces véhicules sont conformes aux valeurs limites spécifiées à l'annexe I () ", soit, en vertu des points 2.2.1 et 2.2.2 de cette annexe, dans sa version en vigueur, un poids maximal de 40 tonnes pour les véhicules ou ensemble de véhicules comportant cinq ou six essieux, limite pouvant être portée à 44 tonnes en cas d' " opérations de transport intermodal ". Son article 4, point 2, précise que " les États membres peuvent néanmoins autoriser la circulation sur leur territoire : / a) de véhicules ou ensembles de véhicules pour le transport national de marchandises qui ne sont pas conformes aux caractéristiques indiquées à l'annexe I, points () 2 () " et, donc, aux poids maximaux définis par l'annexe.

3. Le décret du 29 juillet 2021 relatif aux poids et dimensions des véhicules terrestres à moteur et modifiant le code de la route a été pris pour la transposition des dispositions de la directive 96/53/CE du Conseil telle que révisée par la directive (UE) 2015/719 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 et modifiée par le règlement (UE) 2019/1242 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019. Dans ce cadre, son article 1er a notamment modifié le 2° du II de l'article R. 312-4 du code de la route pour fixer explicitement à 40 tonnes le poids maximal autorisé d'un véhicule comportant plus de quatre essieux, tout en y ajoutant un 3° et un 4° pour les dépassements permis en cas d'opération de transport intermodal. Faisant par ailleurs usage de la faculté ouverte aux Etats membres par l'article 4, point 2, de la directive, il modifie le III du même article R. 312-4 pour prévoir que, par dérogation, " le poids total roulant autorisé d'un ensemble comportant plus de quatre essieux peut dépasser 40 tonnes, sans excéder 44 tonnes, pour un transport routier réalisé entièrement sur le territoire national ". Les articles 2 et 3 du décret modifient, par coordination, les articles R. 312-5 et R. 312-6 du code de la route. Les requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret

Sur la légalité externe :

4. Il ressort de la copie de la minute de la section des travaux publics du Conseil d'Etat versée au dossier par la ministre de la transition écologique que le texte publié ne contient pas de dispositions qui diffèreraient à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d'Etat. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait, pour ce motif, été pris à l'issue d'une procédure irrégulière doit, par suite, être écarté comme manquant en fait.

Sur la légalité interne :

En ce qui concerne l'exception d'invalidité soulevée contre la directive du 25 juillet 1996 en tant qu'elle limite à 40 tonnes le poids maximal autorisé des véhicules ou ensembles de véhicules routiers à cinq ou six essieux circulant entre Etats membres :

5. Lorsqu'il est soutenu qu'une directive prise sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ou, désormais, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, méconnaît les dispositions des traités, la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, les principes généraux du droit de l'Union européenne ou les stipulations d'une convention à laquelle l'Union européenne est partie, il appartient au juge administratif, en l'absence de difficulté sérieuse, d'écarter le moyen invoqué ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, dans les conditions prévues par l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

6. En premier lieu, aux termes de l'article 16 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne: " La liberté d'entreprise est reconnue conformément au droit de l'Union et aux législations et pratiques nationales ". En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la protection conférée par l'article 16 de la charte comporte la liberté d'exercer une activité économique ou commerciale, la liberté contractuelle et la concurrence libre. La liberté d'entreprise ne constituant pas une prérogative absolue, mais, devant être examinée au regard de sa fonction dans la société, elle peut être soumise à un large éventail d'interventions de la puissance publique susceptibles d'établir, dans l'intérêt général, des limitations à l'exercice de l'activité économique, toute limitation de l'exercice de cette liberté devant être prévue par la loi, respecter son contenu essentiel et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d'intérêt général reconnus par l'Union ou au besoin de protection des droits et libertés d'autrui.

7. Il résulte clairement de la directive critiquée qu'ainsi que l'explicitent ses considérants, elle a pour objet de supprimer " les différences de normes en vigueur dans les Etats membres en ce qui concerne les poids () des véhicules routiers utilitaires [qui] pourraient avoir un effet préjudiciable sur les conditions de concurrence et constituer un obstacle à la circulation entre Etats membres ", en recherchant un " équilibre entre l'utilisation rationnelle et économique des véhicules routiers utilitaires et les exigences d'entretien de l'infrastructure, de sécurité routière et de protection de l'environnement et du cadre de vie ". A cet effet, elle a limité à 40 tonnes le poids maximal des véhicules routiers circulant entre Etats membres, dans le cadre d'un régime harmonisé de réglementation du poids des véhicules en trafic international, en apportant à l'exercice de l'activité économique en cause une limitation qui ne porte pas atteinte à son contenu essentiel. Pour contester cette limitation, l'Union nationale des producteurs de granulats et la société STB Transport se bornent à faire valoir, sans davantage de précision, qu'elle ne serait plus justifiée du fait de l'" avancée technologique " qui permettrait aux véhicules de transports de recevoir des chargements plus importants en toute sécurité. Dans ces conditions, en l'absence de difficulté sérieuse, le moyen tiré de ce que la directive dont le décret assure la transposition méconnaîtrait la liberté d'entreprise garantie par l'article 16 de la charte des droits fondamentaux ne peut qu'être écarté.

8. En deuxième lieu, l'Union nationale des producteurs de granulats et la société STB Transport ne sauraient sérieusement soutenir que la limite de 40 tonnes constituerait par elle-même une entrave à la libre circulation des marchandises ainsi qu'une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives prohibée par les articles 34 et 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, alors que la directive vise, ainsi qu'il vient d'être dit au point 7, à éviter les effets préjudiciables sur la concurrence et la libre circulation entre les Etats membres qu'entraîneraient des différences de normes en matière de poids des véhicules routiers. Par suite, en l'absence de difficulté sérieuse, le moyen tiré de ce que la directive méconnaîtrait le principe de libre circulation des marchandises et entraverait les échanges doit être écarté.

9. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article 11 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. ". Par ailleurs, aux termes de l'article 37 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Un niveau élevé de protection de l'environnement et l'amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l'Union et assurés conformément au principe du développement durable. ".

10. Les requérantes se bornent à soutenir que la limitation à 40 tonnes du poids maximal des ensembles de véhicules circulant en trafic international aura pour effet une augmentation du nombre de véhicules roulant sur le territoire européen dans les zones frontalières et par suite des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, elles n'apportent aucun élément au soutien de leur affirmation. Par ailleurs, la directive, dont les effets sur les émissions de gaz à effet de serre dépendent plus largement des politiques mises en œuvre par les Etats membres et qui vise notamment à limiter la dégradation des infrastructures routières et à encourager le transport intermodal, n'est pas, par elle-même, contraire au principe de prise en compte des exigences de la protection de l'environnement dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union, exprimé par l'article 11 du traité, ni, par suite, à l'article 37 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, que les moyens mettant en cause la validité de la directive du 25 juillet 1996 ne peuvent qu'être écartés.

En ce qui concerne les autres moyens :

12. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 3, faisant application d'une dérogation dont le principe est expressément prévu par l'article 4, point 2, de la directive du 25 juillet 1996, le décret attaqué autorise les véhicules routiers réalisant un transport routier entièrement sur le territoire national à dépasser le poids maximal de 40 tonnes, sans excéder 44 tonnes, tandis que pour la transposition de l'article 3 de cette même directive et des points 2.2.1 et 2.2.1 de son annexe 1, il prévoit que les véhicules routiers circulant entre Etats membres ne peuvent dépasser ce poids maximal de 40 tonnes. Contrairement à ce qui est soutenu, le décret n'introduit par lui-même aucune discrimination, directe ou indirecte, en fonction de la nationalité du professionnel considéré ou, s'agissant d'une société, de la localisation de son siège, les mêmes règles s'appliquant, selon le caractère international ou entièrement national du transport, à tous les transporteurs établis dans l'Union européenne, qu'ils soient nationaux ou installés dans d'autres Etats membres de l'Union européenne et, en tout état de cause, se borne à tirer les conséquences de la différence de traitement permise par la directive selon la nature du trafic concerné. Par suite, les moyens tirés de la violation du principe de non-discrimination en raison de la nationalité énoncé à l'article 18 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi qu'à l'article 21 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et du principe d'égalité ne peuvent qu'être écartés. Il en va de même du moyen tiré de ce que l'application de règles différenciées constituerait une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives au sens des articles 34 et 35 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et présenterait un caractère discriminatoire.

13. En deuxième lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le décret constituerait une entrave à la libre circulation des travailleurs et une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives au sens des articles 34 et 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, entravant la libre circulation des marchandises, en tant qu'il prévoit que les véhicules routiers circulant entre Etats membres ne peuvent dépasser un poids de 40 tonnes, dès lors, ainsi qu'il a été dit au point 3, qu'il se borne, sur ce point, à assurer une exacte transposition des dispositions de la directive du 25 juillet 1996.

14. En troisième et dernier lieu, pour les motifs énoncés au point 10, le moyen tiré de ce que les dispositions réglementaires limitant à 40 tonnes le poids des véhicules circulant entre Etats membres auraient pour effet d'augmenter le nombre des camions en circulation et par suite les émissions de gaz à effet de serre en méconnaissance de l'article 1er de la Charte de l'environnement, des objectifs de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe, des dispositions du I de l'article L. 221-1 du code de l'environnement ainsi que des objectifs poursuivis par le chapitre II du titre IV de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret qu'elles attaquent. Leurs requêtes doivent donc être rejetées, y compris leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de l'Union professionnelle du transport et de la logistique et autres et de l'Union nationale des producteurs de granulats et de la société STB Transport sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Union professionnelle du transport et de la logistique, premier requérant dénommé pour la requête n° 457029, à l'Union nationale des producteurs de granulats, premier requérant dénommé pour la requête n° 457147, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre délégué chargé des transports et à la Première ministre.