Conseil d'État — Décision N° 458159

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 3 et 23 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'UNPI 69 demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution du décret n° 2021-1143 du 2 septembre 2021 fixant le périmètre du territoire de la métropole de Lyon sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers prévu à l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable en ce qu'elle justifie de sa qualité à agir par la production de ses statuts et de l'autorisation donnée par son conseil d'administration, ainsi que de son intérêt pour agir au regard de son objet statutaire, compte tenu de l'atteinte portée aux intérêts des propriétaires par le principe de l'encadrement des loyers ;

- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, d'une part, le décret porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts des propriétaires par la mise en place d'un encadrement des loyers qui entraîne une perte de loyer, alors que les revenus locatifs peuvent constituer une part importante de leurs revenus ou des sommes utilisées pour rembourser leur prêt immobilier, et qui les expose à une action en diminution ou en réévaluation du loyer et à une amende, que, d'autre part, l'arrêté préfectoral fixant les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés pour les villes de Lyon et Villeurbanne est entré en vigueur le 1er novembre 2021 et les loyers encadrés demeureront en place une fois la période d'expérimentation achevée et qu'enfin, ce texte a été pris dans des circonstances particulières, faute pour la métropole de Lyon et l'Etat d'avoir communiqué les éléments permettant de considérer que les quatre conditions législatives requises pour bénéficier du dispositif expérimental institué par le I de l'article L. 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 étaient remplies ;

- l'intérêt public invoqué en défense suppose que les quatre conditions de fond fixées par la loi du 23 novembre 2018 sont remplies ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté ;

- le décret contesté est entaché d'irrégularité, d'une part, en l'absence de consultation préalable de l'Autorité de la concurrence en application des dispositions de l'article L. 462-2 du code de commerce et, d'autre part, faute de consultation du conseil national de l'habitat comme prévu par les articles R. 361-2 et R. 361-9 du code de la construction et de l'habitation ;

- le décret attaqué a été pris sur le fondement du I de l'article L. 140 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, qui méconnaît les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, combinées avec celles de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;

- le décret contesté est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il applique le dispositif d'encadrement des loyers sur le seul territoire des communes de Lyon et Villeurbanne sans l'étendre aux établissements publics territoriaux proches de celles-ci qui se trouvent dans une situation similaire ;

- le Premier ministre a commis une erreur de droit en ne recherchant pas si les communes de Lyon et Villeurbanne remplissaient les quatre conditions requises par le I de l'article L. 140 de la loi du 23 novembre 2018 pour que soit mis en place, à titre expérimental, le dispositif d'encadrement des loyers ;

- le décret litigieux est entaché d'une erreur manifeste dans l'appréciation de chacune des quatre conditions cumulatives fixées par la loi du 23 novembre 2018 et d'erreur de droit à avoir mis en place le dispositif d'encadrement des loyers alors que ces conditions n'étaient pas remplies ;

- la délibération du conseil de la métropole de Lyon du 5 octobre 2020 et la décision de son vice-président du 12 novembre 2020 sont entachées, pour les mêmes motifs, d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit ;

- la métropole de Lyon n'était pas recevable à demander à ce que la commune de Lyon bénéficie du dispositif d'encadrement des loyers dès lors que son vice-président n'avait pas été régulièrement habilité à cet effet, la délibération du conseil de Lyon du 5 octobre 2020 ayant été adoptée dans des conditions irrégulières.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 novembre 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.

La Métropole de Lyon a présenté des observations, enregistrées le 19 novembre 2021, et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association UNPI 69 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requête a été communiquée au Premier ministre, qui n'a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et son premier protocole additionnel ;

- le code de commerce ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ;

- loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'UNPI 69 et, d'autre part, le Premier ministre, la ministre de la transition écologique, et la métropole de Lyon ;

Ont été entendus lors de l'audience publique du 24 novembre 2021, à 10 heures :

- Me Gouz-Fitoussi, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de l'UNPI 69 ;

- Me Tapie, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la métropole de Lyon ;

- les représentants de la ministre de la transition écologique ;

à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".

2. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

3. Aux termes de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs : " I- Les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d'un observatoire local des loyers mentionné à l'article 16. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones. () ". Le I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dispose que dans ces zones, " à titre expérimental " et pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi, " les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent demander qu'un dispositif d'encadrement des loyers () soit mis en place ". Il ajoute que " sur proposition du demandeur transmise dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s'applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies : / 1° Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ; / 2° Un niveau de loyer médian élevé ; / 3° Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ; / 4° Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l'habitat et de faibles perspectives d'évolution de celles-ci ".

4. En application de ces dispositions, le décret n° 2021-1143 du 2 septembre 2021 a fixé le périmètre du territoire de la métropole de Lyon sur lequel est mis en place le dispositif expérimental d'encadrement des loyers, en prévoyant son application sur le territoire des communes de Lyon et Villeurbanne. L'UNPI 69 a demandé l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret. Sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, elle en demande la suspension de l'exécution.

5. Pour justifier de la condition d'urgence, l'UNPI 69 met en cause les circonstances dans lesquelles le décret contesté a été pris et invoque les atteintes aux intérêts des propriétaires et à leur droit de propriété portées par le dispositif d'encadrement des loyers, notamment du fait des pertes de loyers pérennes susceptibles d'en découler et des risques de mise en vente de certains des biens concernés au détriment de l'offre locative.

6. D'une part, si elle fait valoir que ni la Métropole de Lyon ni l'Etat n'ont communiqué les éléments sur la base desquels ont été estimé satisfaites les conditions législatives requises pour l'expérimentation, une telle circonstance n'est pas de nature à caractériser, par elle-même, une situation d'urgence.

7. D'autre part, le décret litigieux se borne à délimiter le territoire soumis au dispositif d'encadrement des loyers mais n'a pas pour effet de le rendre applicable, sa mise en œuvre étant subordonnée, en vertu des dispositions du I de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018, à l'intervention d'un arrêté du représentant de l'Etat dans le département qui " fixe, chaque année () un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique ". L'exécution du décret litigieux n'est donc pas susceptible à elle seule d'affecter directement les intérêts des propriétaires. En tout état de cause, si l'arrêté nécessaire à la mise en œuvre du dispositif d'encadrement des loyers a été pris par le préfet du Rhône le 29 septembre 2021 et est entré en vigueur le 1er novembre suivant, l'association requérante, qui se borne à faire valoir, de façon générale, les atteintes au droit de propriété, n'apporte pas d'éléments précis permettant d'apprécier l'ampleur de ces atteintes. Dans ces conditions, les éléments avancés par l'organisation requérante ne permettent pas de caractériser une atteinte suffisamment grave et immédiate aux intérêts qu'elle représente, justifiant que, sans attendre le jugement de sa requête au fond, une mesure de suspension soit prononcée.

8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué, que la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions de l'UNPI 69 tendant à la suspension de l'exécution de ce décret.

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre en tout état de cause à la charge de l'UNPI 69 la somme demandée par la Métropole de Lyon au même titre.

O R D O N N E :

------------------

Article 1er : La requête de l'UNPI 69 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la Métropole de Lyon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'UNPI 69, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique.

Copie en sera adressée à la Métropole de Lyon.

Fait à Paris, le 1er décembre 2021

Signé : Anne Courrèges