Conseil d'État — Décision N° 463920

Vu la procédure suivante :

La Ligue pour la protection des oiseaux, l'Association pour la protection des animaux sauvages, l'Office pour les insectes et leur environnement et M. A B ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Melun de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution, d'une part, de la délibération du 30 novembre 2021 par laquelle le conseil d'administration de l'Office français de la biodiversité a approuvé la conclusion de la convention, prévue à l'article L. 421-14 du code de l'environnement, relative à la mise en œuvre, pour la période 2021-2026, du soutien financier de l'Office français de la biodiversité au profit des actions concourant directement à la protection et à la reconquête de la biodiversité coordonnées par la Fédération nationale des chasseurs et, d'autre part, de cette convention, conclue le 7 décembre 2021 entre l'Office français de la biodiversité et la Fédération nationale des chasseurs. Par une ordonnance n° 2202210 du 25 avril 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté cette demande.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 11 et 27 mai 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue pour la protection des oiseaux, l'Association pour la protection des animaux sauvages et l'Office pour les insectes et leur environnement demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) de mettre à la charge de l'Office français de la biodiversité et de la Fédération nationale des chasseurs la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le code de l'environnement ;

- la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat de la Ligue pour la protection des oiseaux et autres, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de l'Office français de la biodiversité et à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la Fédération nationale des chasseurs ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 421-14 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement : " L'association dénommée Fédération nationale des chasseurs regroupe l'ensemble des fédérations départementales et régionales des chasseurs dont l'adhésion est constatée par le paiement d'une cotisation obligatoire. Elle assure la représentation des fédérations départementales et régionales des chasseurs à l'échelon national. / Elle est chargée d'assurer la promotion et la défense de la chasse, ainsi que la représentation des intérêts cynégétiques. Elle coordonne l'action des fédérations départementales et régionales des chasseurs. / Elle conduit des actions concourant directement à la protection et à la reconquête de la biodiversité ou apporte un soutien financier à leur réalisation. / Elle gère un fonds dédié à la protection et à la reconquête de la biodiversité qui apporte un soutien financier aux actions des fédérations départementales, régionales et nationale des chasseurs dans le cadre d'une convention avec l'Office français de la biodiversité. / Ce fonds est alimenté par le financement mentionné au sixième alinéa de l'article L. 421-5. L'Etat ou l'Office français de la biodiversité apportent, selon des modalités définies par convention, un soutien financier à la réalisation des actions mentionnées au même sixième alinéa et au troisième alinéa du présent article pour un montant de 10 € par permis de chasser validé dans l'année / () ". Selon le sixième alinéa de l'article L. 421-5 du même code, dans sa rédaction issue de la même loi, les fédérations départementales des chasseurs " conduisent des actions concourant directement à la protection et à la reconquête de la biodiversité ou apportent un soutien financier à leur réalisation. A cette fin, elles contribuent financièrement au fonds mentionné à l'article L. 421-14, pour un montant fixé par voie règlementaire et qui ne peut être inférieur à 5 € par adhérent ayant validé un permis de chasser dans l'année ".

2. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que le conseil d'administration de l'Office français de la biodiversité a approuvé, par délibération du 30 novembre 2021, la conclusion de la convention mentionnée au cinquième alinéa de l'article L. 421-14 du code de l'environnement pour la période 2021-2026. Cette convention a été conclue le 7 décembre 2021 entre l'Office français de la biodiversité et la Fédération nationale des chasseurs. La Ligue pour la protection des oiseaux, l'Association pour la protection des animaux sauvages, l'Office pour les insectes et leur environnement et M. A B, en sa qualité de membre du conseil d'administration de l'Office français de la biodiversité représentant la Ligue pour la protection des oiseaux, ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Melun de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de cette délibération et de cette convention. Par une ordonnance du 25 avril 2022, le juge des référés a rejeté leur demande. La Ligue pour la protection des oiseaux, l'Association pour la protection des animaux sauvages et l'Office pour les insectes et leur environnement se pourvoient en cassation contre cette ordonnance.

3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". Il appartient au juge des référés, afin, notamment, de mettre le juge de cassation en mesure d'exercer son contrôle, de faire apparaître les raisons de droit et de fait pour lesquelles soit il considère que l'urgence justifie la suspension de l'acte attaqué, soit il estime qu'elle ne la justifie pas. Le respect de cette exigence s'apprécie, toutefois, au regard des justifications apportées dans la demande et de l'argumentation présentée en défense. Au nombre de ces justifications peut être invoqué l'intérêt public qui s'attache à ce qu'il soit mis fin immédiatement à une atteinte aux droits conférés par l'ordre juridique de l'Union européenne.

4. En premier lieu, les requérants avaient fait valoir devant le juge des référés du tribunal administratif, au titre de la condition d'urgence mentionnée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'intérêt public qui s'attachait à ce que fussent prises les mesures provisoires nécessaires pour faire cesser immédiatement l'atteinte aux droits conférés par les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en soutenant que le dispositif de soutien financier prévu au cinquième alinéa de l'article L. 421-14 du code de l'environnement en faveur des fédérations des chasseurs était constitutif d'un régime d'aides d'Etat au sens de l'article 107 du traité et que ce régime était illégal faute d'avoir fait l'objet d'une notification préalable à la Commission européenne comme l'exige son article 108. Toutefois, la seule circonstance que la décision en cause, à supposer qu'elle pût constituer une aide d'Etat, n'ait pas été notifiée préalablement à la Commission européenne est sans incidence sur le respect des droits conférés par le droit de l'Union européenne. Par suite, le juge des référés du tribunal administratif de Melun n'a pas commis d'erreur de droit ni insuffisamment motivé son ordonnance en ne se prononçant pas sur ce point pour statuer, en l'état de l'instruction, sur la condition d'urgence.

5. En deuxième lieu, le juge des référés du tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit ni entaché son appréciation de dénaturation en relevant que les associations requérantes " ne peuvent soutenir raisonnablement " que la gestion par la seule Fédération nationale des chasseurs du fonds dédié à la protection et à la reconquête de la biodiversité " préjudicie à leur situation notamment financière alors qu'il s'agit d'associations à but non lucratif ", dès lors que ces associations ne précisaient pas, devant lui, la part de leurs ressources qu'elles retireraient d'une activité économique exercée en lien avec la conservation ou la restauration de la biodiversité.

6. En troisième lieu, le juge des référés n'a pas non plus commis d'erreur de droit ni entaché son appréciation de dénaturation en estimant que la convention-cadre en cause ne préjudiciait pas aux intérêts que ces associations se sont donné pour objet de représenter, dès lors que cette convention ne procède à aucun transfert financier.

7. Il résulte de ce qui précède que le pourvoi de la Ligue pour la protection des oiseaux et autres doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

8. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des associations requérantes les sommes demandées au titre de ces mêmes dispositions par l'Office français de la biodiversité et la Fédération nationale des chasseurs.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi de la Ligue pour la protection des oiseaux et autres est rejeté.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Office français de la biodiversité et par la Fédération nationale des chasseurs au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Ligue pour la protection des oiseaux, première dénommée, pour l'ensemble des requérants, à l'Office français de la biodiversité et à la Fédération nationale des chasseurs.

Copie en sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré à l'issue de la séance du 16 février 2023 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; Mme Suzanne von Coester, conseillère d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 17 mars 2023.

La présidente :

Signé : Mme Isabelle de Silva

La rapporteure :

Signé : Mme Catherine Moreau

La secrétaire :

Signé : Mme Laïla Kouas