Conseil d'État — Décision N° 464480

Vu la procédure suivante :

Par un mémoire, enregistré le 29 août 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, le Conseil national de l'ordre des médecins demande au Conseil d'État, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du Premier ministre du 28 mars 2022 relative aux dispositions de l'article L. 863-2 modifié du code de la sécurité intérieure, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction issue de l'article 9 de la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité intérieure, notamment son article L. 863-2 ;

- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Christelle Thomas, maître des requêtes,

- les conclusions de Mme A de Moustier, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, avocat du Conseil national de l'ordre des médecins ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé () à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

2. Aux termes de l'article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction résultant de la loi du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement : " Les autorités administratives, autres que les services de renseignement, mentionnées au I de l'article 1er de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives peuvent transmettre aux services spécialisés de renseignement mentionnés à l'article L. 811-2 du présent code et aux services désignés par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 811-4, à la demande d'un de ces services, toute information, même couverte par un secret protégé par la loi, strictement nécessaire à l'accomplissement des missions de ce service et susceptible de concourir à la défense et la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l'article L. 811-3. / Les données à caractère personnel mentionnées au I de l'article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des données génétiques, peuvent faire l'objet de cette transmission. / Les traitements de données à caractère personnel mis en œuvre par les autorités administratives mentionnées au premier alinéa du présent article assurent la traçabilité des transmissions, en précisant leur date et leur finalité, la nature des données transmises ainsi que les services qui en ont été destinataires. / Toute personne qui est rendue destinataire de ces transmissions est tenue au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. / Le service destinataire des informations transmises les détruit dès lors qu'elles ne sont pas ou plus nécessaires à l'accomplissement de ses missions. / L'agent mentionné au dernier alinéa du II de l'article L. 822-3 du présent code est chargé d'assurer la traçabilité de ces transmissions et de veiller au respect de l'application du présent article. "

3. A l'appui du recours pour excès de pouvoir qu'il a introduit contre la circulaire du Premier ministre du 28 mars 2022 précisant la portée de cet article, le Conseil national de l'ordre des médecins soulève une question prioritaire de constitutionnalité par laquelle il soutient que ces dispositions, en ce qu'elles permettent aux services de renseignement de solliciter et d'obtenir la communication de données médicales concernant des patients hospitalisés dans un établissement public de santé, sont contraires au droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et qu'en les adoptant, le législateur a méconnu l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, faute d'avoir expressément prévu une dérogation au secret médical pour les professionnels de santé.

4. En premier lieu, la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution.

5. En second lieu, en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Il lui incombe d'assurer la conciliation entre, d'une part, les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et, d'autre part, le droit au respect de la vie privée protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Les atteintes que la loi peut porter à ce droit doivent être proportionnées au regard de l'objectif poursuivi. Le droit au respect de la vie privée requiert à ce titre que soit observée une particulière vigilance dans la communication des données à caractère personnel de nature médicale.

6. D'une part, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu améliorer l'information des services de renseignement aux fins de concourir à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure. Ces dispositions mettent ainsi en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.

7. D'autre part, le législateur a limité la transmission de données couvertes par les secrets protégés par la loi, y compris le secret médical qui est au nombre de ces derniers et auquel les dispositions contestées dérogent expressément, à l'existence d'une demande préalable des seuls services de renseignement, pour des besoins strictement nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. Il a ainsi exclu la transmission spontanée, à l'initiative d'une autorité administrative, des données qu'elle détient à ces services. Il n'a pas instauré d'obligation de transmission à la charge de ces autorités, mais s'est borné à définir les conditions dans lesquelles celles-ci sont autorisées à procéder à une telle communication. En outre, les demandes formulées par les services de renseignement doivent pour leur part respecter les prescriptions fixées à l'article L. 801-1 du code de la sécurité intérieure, selon lesquelles ceux-ci ne peuvent porter atteinte au respect de la vie privée, dans toutes ses composantes, notamment la protection des données à caractère personnel, que " dans le respect du principe de proportionnalité ". Le législateur a aussi exclu la possibilité pour les autorités administratives de transmettre dans ce cadre les données génétiques couvertes par un secret protégé par la loi qu'elles détiennent.

8. L'article L. 863-2 a, par ailleurs, prévu que la transmission des données à caractère personnel demandées doit faire l'objet d'une traçabilité par l'autorité administrative qui y procède. Cette transmission doit respecter les prescriptions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés qui sont applicables à un tel traitement, en particulier les principes généraux figurant à son article 4, au nombre desquels figure l'obligation de garantir une sécurité appropriée des données lors de la transmission, y compris la protection contre le traitement non autorisé ou illicite.

9. La réception, la conservation et l'exploitation des données par les services de renseignement constituent eux-mêmes des traitements de données à caractère personnel qui doivent être conformes aux titres Ier et IV de la loi du 6 janvier 1978, applicables aux traitements intéressant la sûreté de l'Etat et la défense. Les personnes concernées disposent d'un droit d'accès indirect aux données à caractère personnel ainsi collectées par ces services, dans les conditions mentionnées aux articles 118 et 119 de cette loi et elles peuvent, s'agissant des traitements ou parties de traitement visés à l'article L. 841-2 du code de la sécurité intérieure, saisir le Conseil d'Etat dans les conditions prévues aux articles L. 773-1 et suivants du code de justice administrative afin qu'il vérifie que les données ne sont pas inexactes, incomplètes, équivoques ou périmées, ou que leur collecte, leur utilisation, leur communication ou leur conservation n'est pas illégale. Il résulte en outre de l'article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure que le service destinataire, tenu au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal, est dans l'obligation de détruire les informations transmises dès lors qu'elles ne sont pas ou plus nécessaires à l'accomplissement de ses missions.

10. Enfin, chaque service de renseignement est tenu de désigner en son sein un agent chargé d'assurer la traçabilité des transmissions, de veiller au respect des garanties précédemment énoncées et de rendre compte sans délai au responsable de son service de toute difficulté.

11. Eu égard à l'ensemble des garanties précédemment rappelées, le législateur n'a pas porté au droit au respect de la vie privée une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi en adoptant les dispositions contestées, y compris en ce qu'elles permettent à un service de renseignement d'obtenir d'un établissement public de santé qu'il lui communique des données à caractère médical, autres que des données génétiques, concernant un patient hospitalisé ou l'ayant été.

12. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Il n'y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

D E C I D E :

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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le Conseil national de l'ordre des médecins.

Article 2 : La présente décision sera notifiée au Conseil national de l'ordre des médecins et à la Première ministre.

Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.

Délibéré à l'issue de la séance du 9 novembre 2022 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Alexandre Lallet, Mme Isabelle Lemesle, M. Nicolas Polge, Mme Rozen Noguellou, conseillers d'Etat et Mme Christelle Thomas, maître des requêtes-rapporteure.

Rendu le 23 novembre 2022.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : Mme Christelle Thomas

La secrétaire :

Signé : Mme Claudine Ramalahanoharana