Conseil d'État — Décision N° 464999

Vu la procédure suivante :

La société civile immobilière Saint-Denis 1 a demandé au tribunal administratif de Montreuil de condamner l'établissement public territorial Plaine Commune à lui verser la somme de 40 000 euros assortie des intérêts à compter du 16 juillet 2019, en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'illégalité de la décision de préemption du 4 juillet 2018 portant sur un appartement situé dans un immeuble collectif d'habitation. Par un jugement n° 1911513 du 5 mai 2021, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 21PA03489 du 14 avril 2022, la cour administrative d'appel de Paris a, sur l'appel de la société Saint-Denis 1, annulé ce jugement et condamné l'établissement public territorial Plaine Commune à verser à la société Saint Denis 1 une somme de 40 000 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 14 juin et 12 septembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'établissement public territorial Plaine Commune demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de la société Saint Denis 1 ;

3°) de mettre à la charge de la société Saint Denis 1 la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de l'établissement public territorial Plaine Commune ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un compromis de vente du 3 mai 2018, Mme B et M. A se sont engagés à acheter à la société Saint-Denis 1 les lots 3, 4, 5, 7 et 8 d'un ensemble immobilier situé à Saint-Denis, correspondant à un appartement et trois caves, pour la somme de 200 000 euros. Par une décision du 4 juillet 2018, l'établissement public territorial Plaine Commune a décidé d'exercer son droit de préemption urbain sur ce bien pour la somme de 140 000 euros. La société Saint-Denis 1, ayant renoncé à la première cession envisagée, puis, par acte authentique du 20 septembre 2018, vendu aux mêmes acquéreurs l'ensemble immobilier en litige pour un prix de 160 000 euros, et l'établissement public territorial Plaine Commune ayant renoncé à poursuivre la préemption qu'elle avait décidé, la société a demandé au tribunal administratif de Montreuil de condamner l'établissement public territorial Plaine Commune à lui verser la somme de 40 000 euros, assortie des intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de la décision de préemption du 4 juillet 2018. Par un jugement du 5 mai 2021, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté cette demande. Par un arrêt du 14 avril 2022 contre lequel l'établissement public territorial Plaine Commune se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement et condamné l'établissement public territorial Plaine Commune à verser à la société Saint-Denis 1 une somme de 40 000 euros assortie des intérêts et de leur capitalisation.

2. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, (), de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. "

3. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

4. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en œuvre de ce programme, et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. À cette fin, la collectivité peut, soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe.

5. En premier lieu, la cour a relevé que la décision de préemption litigieuse se bornait à se référer par des considérations générales aux orientations du programme local d'habitat communautaire 2016-2020 et à la délibération du conseil de territoire du 31 janvier 2017 instituant le droit de préemption urbain territorial sur le territoire de la commune de Saint-Denis et à rappeler l'objectif pour l'expropriant de disposer d'un parc de logements relais afin de reloger des locataires dont les logements font l'objet d'opérations réalisées dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain concernant le quartier ici en cause, sans que ce renvoi permette de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que l'établissement entendait mener au moyen de cette préemption ni qu'il ressorte des pièces du dossier qui lui était soumis, en l'absence de tout autre élément, que l'établissement, qui avait en outre renoncé à mener à bien la préemption litigieuse après que la société venderesse eut consenti à une diminution du prix de vente du bien immobilier en cause, ait en l'espèce disposé d'un projet et entendu participer à la politique locale de l'habitat. Dans ces conditions, en jugeant que l'établissement ne justifiait pas, à la date de la décision de préemption litigieuse, de la réalité d'un projet entrant dans les prévisions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, la cour, qui n'a pas dénaturé les faits de l'espèce, n'a commis aucune erreur de droit.

6. En second lieu, à l'issue d'une procédure de préemption qui n'a pas abouti, le propriétaire du bien en cause peut, si la décision de préemption est entachée d'illégalité, obtenir réparation du préjudice que lui a causé de façon directe et certaine cette illégalité. Lorsque le propriétaire a cédé le bien après renonciation de la collectivité, son préjudice résulte en premier lieu, dès lors que les termes de la promesse de vente initiale faisaient apparaître que la réalisation de cette vente était probable, de la différence entre le prix figurant dans cet acte et la valeur vénale du bien à la date de la décision de renonciation. Pour l'évaluation de ce préjudice, le prix de vente effectif peut être regardé comme exprimant cette valeur vénale si un délai raisonnable sépare la vente de la renonciation, eu égard aux diligences effectuées par le vendeur, et sous réserve que ce prix de vente ne s'écarte pas anormalement de cette valeur vénale. En retenant que la vente du bien litigieux au prix initial était probable, dès lors qu'il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis que les acquéreurs avaient obtenu un financement bancaire en vue de l'acquisition au prix initial et que, même si ce financement avait été obtenu après l'expiration du délai prévu par la promesse de vente, aucune des parties à la vente n'avait renoncé à la transaction, la cour n'a pas dénaturé les faits de l'espèce et, en en déduisant l'existence d'un lien de causalité direct entre le préjudice invoqué par la société Saint-Denis 1 et l'illégalité de la préemption litigieuse, elle ne les a pas inexactement qualifiés.

7. Il résulte de tout ce qui précède que l'établissement public territorial Plaine Commune n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque.

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la société Saint-Denis 1, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi de l'établissement public territorial Plaine Commune est rejeté.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'établissement public territorial Plaine Commune et à la société civile immobilière Saint-Denis 1.

Délibéré à l'issue de la séance du 15 juin 2023 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Damien Botteghi, conseiller d'Etat et M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat-rapporteur.

Rendu le 6 juillet 2023.

La présidente :

Signé : Mme Gaëlle Dumortier

Le rapporteur :

Signé : M. Pierre Boussaroque

Le secrétaire :

Signé : M. Mickaël Lemasson