Texte intégral
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 502679, par une requête, enregistrée le 24 mars 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le département de l’Allier demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-86 du 30 janvier 2025 relatif au taux de cotisations vieillesse des employeurs des agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 502985, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 31 mars et 30 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le département des Hauts-de-Seine demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-86 du 30 janvier 2025 relatif au taux de cotisations vieillesse des employeurs des agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3° Sous le n° 503041, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 31 mars et 1er juillet 2025 et le 6 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le département des Yvelines demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-86 du 30 janvier 2025 relatif au taux de cotisations vieillesse des employeurs des agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code civil ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le décret n° 2007-173 du 7 février 2007 ;
- le décret du 5 septembre 2024 portant délégation de signature (secrétariat général du Gouvernement) ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat,
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat du département des Hauts-de-Seine et à la SAS Hannotin Avocats, avocat du département des Yvelines ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 janvier 2026, présentée par le département des Yvelines ;
Considérant ce qui suit :
1. L’article 5 du décret du 7 février 2007 relatif à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) prévoit que les collectivités et établissements employeurs des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers sont assujettis à une contribution sur les sommes qui sont payées à ces fonctionnaires à titre de traitement indiciaire brut, à l’exclusion des indemnités de toute nature, et dont le taux est fixé par décret. Le décret du 30 janvier 2025 relatif au taux de cotisations vieillesse des employeurs des agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, dont les départements de l’Allier, des Yvelines et des Hauts-de-Seine demandent l’annulation pour excès de pouvoir par trois requêtes qu’il y a lieu de joindre pour y statuer par une seule décision, procède à l’augmentation progressive du taux de cette contribution due par les employeurs territoriaux et hospitaliers, en le fixant à 34,65 % en 2025, 37,65 % en 2026, 40,65 % en 2027 et 43,65 % en 2028.
Sur l’intervention :
2. L’association de soutien pour l’exercice des responsabilités départementales et locales justifie, par son objet statutaire, d’un intérêt suffisant à l’annulation du décret attaqué. Ainsi son intervention est recevable.
Sur la légalité externe :
3. En premier lieu, le Gouvernement a l’obligation, en vertu de l’article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales, de consulter le comité des finances locales sur tout projet de décret à caractère financier concernant les collectivités locales. Le troisième alinéa de cet article prévoit que : « Lorsqu’un décret à caractère financier concernant les collectivités territoriales crée ou modifie une norme à caractère obligatoire, la consultation du comité des finances locales porte également sur l’impact financier de la norme ».
4. Il ressort des pièces des dossiers que, d’une part, le Gouvernement a transmis au comité des finances locales une fiche d’impact datée du 12 novembre 2024 présentant les incidences financières du projet, de sorte que l’avis rendu par le comité, de nouveau convoqué faute que le quorum soit atteint comme le prévoit l’article R. 1211-16 du code général des collectivités territoriales, est réputé avoir pris en compte ces incidences. D’autre part, le moyen tiré de ce que cet avis ne permettrait pas de savoir si le quorum de cette instance était atteint lors de la séance du 3 décembre 2024 au cours duquel il a été émis est, en l’absence de tout texte exigeant qu’il comporte une mention en ce sens, inopérant. Par suite, les moyens tirés de l’irrégularité de la consultation du comité des finances locales doivent être écartés.
5. En second lieu, aux termes de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales : « I. – Le Conseil national d’évaluation des normes est consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. (…) / VI. – Le conseil national dispose d’un délai de six semaines à compter de la transmission d’un projet de texte mentionné au I (…) pour rendre son avis. (…) A titre exceptionnel et sur demande du Premier ministre (…), il est réduit à deux semaines. / (…) Lorsque le conseil national émet un avis défavorable sur tout ou partie d’un projet de texte mentionné au premier alinéa du I, le Gouvernement transmet un projet modifié ou, à la demande du conseil national, justifie le maintien du projet initial. Hormis dans le cas prévu au deuxième alinéa du présent VI, une seconde délibération est rendue par le conseil national ».
6. Il ressort des pièces des dossiers, d’une part, que le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi du projet de décret en litige dans le délai de deux semaines prévu par les dispositions citées au point précédent, au nom du Premier ministre, par une lettre du 22 novembre 2024, qui n’avait pas à être motivée, signée par la directrice, adjointe à la secrétaire générale du Gouvernement, laquelle disposait d’une délégation de signature en vertu du décret du 5 septembre 2024 portant délégation de signature (secrétariat général du Gouvernement). Le Gouvernement a transmis au Conseil national une fiche d’impact datée du 12 novembre 2024 présentant notamment les incidences financières du projet, dont la teneur était suffisante et dont l’article R. 1213-27 du code général des collectivités territoriales qui la prévoit n’impose pas la publicité.
7. D’autre part, si, eu égard à son objet, ce décret ne pouvait être compétemment signé que par un Gouvernement de plein exercice, les procédures de consultation préalable pouvaient être poursuivies par un Gouvernement démissionnaire, dès lors qu’un Gouvernement de plein exercice conserve la possibilité de reprendre ces procédures s’il décide de modifier le texte qui a déjà été soumis à consultation. Il ressort des pièces des dossiers qu’après que le Conseil national a rendu, le 28 novembre 2024, un premier avis défavorable sur le projet, le Gouvernement a décidé de maintenir son projet initial et a, à la demande du Conseil national, justifié ce choix. Les départements requérants, qui ne peuvent utilement, pour contester la régularité de la consultation du Conseil national de l’évaluation des normes, critiquer les motifs de justification avancés par le Gouvernement, ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du dernier alinéa du VI de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, rappelées au point 5, auraient été méconnues.
Sur la légalité interne :
8. En premier lieu, s’il est soutenu que le décret attaqué a pour effet d’accroître significativement les charges qui incombent aux collectivités territoriales et que l’Etat n’est pas tenu de compenser, il ne ressort pas des pièces des dossiers qu’il ferait peser sur ces collectivités des charges qui, par leur ampleur, seraient de nature à dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales non plus, en tout état de cause, que le principe d’autonomie financière de ces collectivités.
9. En deuxième lieu, il ressort des pièces des dossiers que le pouvoir réglementaire a entendu rétablir progressivement l’équilibre financier de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales en augmentant, sur quatre années, de douze points au total le taux de la contribution des collectivités et établissements employeurs des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, laquelle constitue, avec la retenue sur le traitement de ces personnels, la seule ressource de cette caisse en vertu du décret du 7 février 2007 précité. Au regard de la situation financière de la caisse, déficitaire depuis 2017, avec à la date du décret attaqué un déficit de 3 milliards d’euros et une dette cumulée de 10,1 milliards d’euros, il a prévu les ressources nécessaires pour garantir le paiement des pensions de retraite et d’invalidité dues, sans préjudice d’éventuelles autres modifications des recettes et dépenses de cette caisse. Si la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales est, en particulier, susceptible de devenir bénéficiaire du dispositif de compensation démographique inter-régimes à compter de 2028, il reste que son résultat prévisionnel tenant compte des effets du décret attaqué demeure déficitaire de 3 milliards d’euros à cette échéance. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation.
10. En dernier lieu, si l’exercice du pouvoir réglementaire implique, pour son détenteur, la possibilité de modifier à tout moment les normes qu’il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante, c’est sous réserve du respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, qui exclut que les nouvelles dispositions s’appliquent à des situations juridiquement constituées avant l’entrée en vigueur de ces dispositions.
11. Il résulte des dispositions de l’article R. 243-6 du code de la sécurité sociale, applicables aux contributions que les employeurs territoriaux et hospitaliers doivent verser à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales en vertu de l’article 6 du décret du 7 février 2007, que la situation de ces employeurs, au regard de leur obligation de versement des contributions auxquelles étaient soumis les traitements dus au titre du mois de janvier 2025, n’était pas juridiquement constituée à la date du 31 janvier 2025 à laquelle le décret attaqué est entré en vigueur, le jour même de sa publication au Journal officiel de la République française, comme le permet en cas d’urgence l’article 1er du code civil. Le décret attaqué a donc pu régir, sans être entaché de la rétroactivité illégale alléguée par les requérants, l’obligation de versement pesant sur ces employeurs au titre des traitements dus pour l’ensemble du mois de janvier 2025, quand bien même ceux-ci auraient déjà été versés aux agents concernés.
12. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes des départements de l’Allier, des Yvelines et des Hauts-de-Seine doivent être rejetées, y compris leurs conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L’intervention de l’association de soutien pour l’exercice des responsabilités départementales et locales est admise.
Article 2 : Les requêtes des départements de l’Allier, des Hauts-de-Seine et des Yvelines sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée aux départements de l’Allier, des Hauts-de-Seine et des Yvelines, au Premier ministre, au ministre du travail et des solidarités, à la ministre de l’action et des comptes publics et à l’association de soutien pour l’exercice des responsabilités départementales et locales.
Délibéré à l’issue de la séance du 28 janvier 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher et M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat-rapporteur.
Rendu le 27 février 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Luc Matt
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber