Conseil d'État — Décision N° 508928
jeudi 1 octobre 2026
| Juridiction | Conseil d'État |
| Section | Section du Contentieux |
| N° Dossier | 508928 |
| ECLI | ECLI:FR:CECHR:2026:508928.20261001 |
| Type | Décision |
| Recours | Excès de pouvoir |
| Publication | B |
| Formation | 2ème et 7ème chambres réunies |
| Avocat requérant | SCP SPINOSI |
Texte intégral
Vu la procédure suivante :
La commune d’Amboise (Indre-et-Loire) a demandé au juge des référés du tribunal administratif d’Orléans, statuant sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, de mettre fin aux mesures de suspension et d’injonction qu’il avait prononcées, sur le fondement de l’article L. 521-1 du même code, par son ordonnance n° 2503704 du 4 août 2025. Par une ordonnance n° 2504783 du 22 septembre 2025, le juge des référés du tribunal administratif a rejeté sa demande, sur le fondement des dispositions de l’article L. 522-3 du code de justice administrative.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 et 24 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune d’Amboise demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de la société Free mobile la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le juge des référés a :
- entaché son ordonnance d’erreur de droit en jugeant qu’une partie en défense, régulièrement informée d’une procédure de référé engagée sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et convoquée à l’audience mais n’ayant pas produit à cette occasion, n’était pas recevable à saisir ultérieurement le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-4 du même code afin de solliciter, au vu d’éléments nouveaux, la modification des mesures ordonnées et en se fondant sur la circonstance qu’elle n’avait pas formé un pourvoi en cassation contre l’ordonnance de référé initiale ;
- méconnu son office en faisant un usage abusif de la possibilité de statuer par ordonnance sur le fondement des dispositions de l’article L. 522-3 du code de justice administrative.
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 août 2026, la société Free mobile conclut au rejet du pourvoi et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Amboise au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Pierra Mery, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique,
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Guérin – Gougeon, avocat de la commune d’Amboise, et à la SCP Spinosi, avocat de la société Free mobile ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif d’Orléans que, par un arrêté du 16 mai 2025, le maire d’Amboise (Indre-et-Loire) a fait opposition à la déclaration préalable déposée le 17 avril 2025 par la société Free mobile en vue de l’installation d’un pylône portant des équipements de téléphonie mobile sur le territoire de cette commune. Par une ordonnance du 4 août 2025, le juge des référés du tribunal administratif a, sur la demande de la société Free Mobile, ordonné, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de cet arrêté en retenant qu’étaient de nature à faire naître un doute sérieux sur sa légalité les moyens tirés, d’une part, de l’erreur d’appréciation à avoir retenu que le projet était de nature à porter atteinte aux paysages naturels ou urbains et à la conservation des perspectives monumentales et, d’autre part, de la méconnaissance des dispositions des articles R. 111-27 du code de l’urbanisme et 2.5.1 de l’orientation d’aménagement et de programmation OAP-AMB 3 du plan local d’urbanisme intercommunal, et enjoint au maire d’Amboise de prendre à titre provisoire une décision de non-opposition à la déclaration préalable de travaux dans un délai d’un mois. La commune d’Amboise a saisi le juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, d’une demande tendant à ce qu’il soit mis fin aux effets de cette ordonnance. Elle se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 22 septembre 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a rejeté cette demande en faisant application des dispositions de l’article L. 522-3 du code de justice administrative.
2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » Aux termes de l’article L. 521-4 du même code : « Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait ordonnées ou y mettre fin. » La seule circonstance que des éléments de droit ou de fait auraient pu être invoqués lors de l’instance initiale devant le juge des référés ne fait pas obstacle à ce qu’ils le soient ultérieurement au soutien d’une demande tendant à ce que ce même juge modifie les mesures qu’il a ordonnées ou y mette fin. Il en va ainsi y compris lorsque le défendeur n’a pas produit de mémoire dans l’instance initiale.
3. Il résulte de ce qui précède qu’en rejetant la demande présentée par la commune d’Amboise, sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, tendant à ce qu’il soit mis fin à la suspension et à l’injonction antérieurement prononcées, comme manifestement irrecevable au seul motif que cette commune n’avait pas produit de mémoire en défense dans le cadre de l’instance ayant conduit à ces mesures, le juge des référés a entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit. Par suite, la commune d’Amboise est fondée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen de son pourvoi, à en demander, pour ce motif, l’annulation.
4. Il y a lieu, par application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée.
5. Si la commune fait valoir, à l’appui de sa demande, que le projet litigieux, qui se situe dans le périmètre de l’orientation d’aménagement et de programmation « Grand Malpogne », au sein d’un ilot à aménager à vocation principale d’habitation, entre deux sites patrimoniaux, le château royal d’Amboise et la pagode de Chanteloup, porterait atteinte, par ses dimensions et son aspect, aux perspectives monumentales existant depuis chacun de ces deux sites, ces éléments ne sont pas de nature à justifier qu’il soit mis fin aux mesures prononcées par l’ordonnance du 4 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif d’Orléans.
6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la société Free mobile, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n’y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Amboise la somme que la société Free mobile demande à ce même titre.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L’ordonnance du 22 septembre 2025 du juge des référés du tribunal administratif d’Orléans est annulée.
Article 2 : La demande présentée par la commune d’Amboise devant le juge des référés du tribunal administratif d’Orléans est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d’Amboise et par la société Free mobile au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune d’Amboise et à la société Free mobile.
Copie en sera adressée à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.
Délibéré à l’issue de la séance du 2 septembre 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Alain Seban, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Pascal Trouilly, conseillers d’Etat, M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire et Mme Pierra Mery, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 1er octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Pierra Mery
La secrétaire :
Signé : Mme Neriman Durmus
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
La commune d’Amboise (Indre-et-Loire) a demandé au juge des référés du tribunal administratif d’Orléans, statuant sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, de mettre fin aux mesures de suspension et d’injonction qu’il avait prononcées, sur le fondement de l’article L. 521-1 du même code, par son ordonnance n° 2503704 du 4 août 2025. Par une ordonnance n° 2504783 du 22 septembre 2025, le juge des référés du tribunal administratif a rejeté sa demande, sur le fondement des dispositions de l’article L. 522-3 du code de justice administrative.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 et 24 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune d’Amboise demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de la société Free mobile la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le juge des référés a :
- entaché son ordonnance d’erreur de droit en jugeant qu’une partie en défense, régulièrement informée d’une procédure de référé engagée sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et convoquée à l’audience mais n’ayant pas produit à cette occasion, n’était pas recevable à saisir ultérieurement le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-4 du même code afin de solliciter, au vu d’éléments nouveaux, la modification des mesures ordonnées et en se fondant sur la circonstance qu’elle n’avait pas formé un pourvoi en cassation contre l’ordonnance de référé initiale ;
- méconnu son office en faisant un usage abusif de la possibilité de statuer par ordonnance sur le fondement des dispositions de l’article L. 522-3 du code de justice administrative.
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 août 2026, la société Free mobile conclut au rejet du pourvoi et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Amboise au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Pierra Mery, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique,
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Guérin – Gougeon, avocat de la commune d’Amboise, et à la SCP Spinosi, avocat de la société Free mobile ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif d’Orléans que, par un arrêté du 16 mai 2025, le maire d’Amboise (Indre-et-Loire) a fait opposition à la déclaration préalable déposée le 17 avril 2025 par la société Free mobile en vue de l’installation d’un pylône portant des équipements de téléphonie mobile sur le territoire de cette commune. Par une ordonnance du 4 août 2025, le juge des référés du tribunal administratif a, sur la demande de la société Free Mobile, ordonné, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de cet arrêté en retenant qu’étaient de nature à faire naître un doute sérieux sur sa légalité les moyens tirés, d’une part, de l’erreur d’appréciation à avoir retenu que le projet était de nature à porter atteinte aux paysages naturels ou urbains et à la conservation des perspectives monumentales et, d’autre part, de la méconnaissance des dispositions des articles R. 111-27 du code de l’urbanisme et 2.5.1 de l’orientation d’aménagement et de programmation OAP-AMB 3 du plan local d’urbanisme intercommunal, et enjoint au maire d’Amboise de prendre à titre provisoire une décision de non-opposition à la déclaration préalable de travaux dans un délai d’un mois. La commune d’Amboise a saisi le juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, d’une demande tendant à ce qu’il soit mis fin aux effets de cette ordonnance. Elle se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 22 septembre 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a rejeté cette demande en faisant application des dispositions de l’article L. 522-3 du code de justice administrative.
2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » Aux termes de l’article L. 521-4 du même code : « Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait ordonnées ou y mettre fin. » La seule circonstance que des éléments de droit ou de fait auraient pu être invoqués lors de l’instance initiale devant le juge des référés ne fait pas obstacle à ce qu’ils le soient ultérieurement au soutien d’une demande tendant à ce que ce même juge modifie les mesures qu’il a ordonnées ou y mette fin. Il en va ainsi y compris lorsque le défendeur n’a pas produit de mémoire dans l’instance initiale.
3. Il résulte de ce qui précède qu’en rejetant la demande présentée par la commune d’Amboise, sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, tendant à ce qu’il soit mis fin à la suspension et à l’injonction antérieurement prononcées, comme manifestement irrecevable au seul motif que cette commune n’avait pas produit de mémoire en défense dans le cadre de l’instance ayant conduit à ces mesures, le juge des référés a entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit. Par suite, la commune d’Amboise est fondée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen de son pourvoi, à en demander, pour ce motif, l’annulation.
4. Il y a lieu, par application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée.
5. Si la commune fait valoir, à l’appui de sa demande, que le projet litigieux, qui se situe dans le périmètre de l’orientation d’aménagement et de programmation « Grand Malpogne », au sein d’un ilot à aménager à vocation principale d’habitation, entre deux sites patrimoniaux, le château royal d’Amboise et la pagode de Chanteloup, porterait atteinte, par ses dimensions et son aspect, aux perspectives monumentales existant depuis chacun de ces deux sites, ces éléments ne sont pas de nature à justifier qu’il soit mis fin aux mesures prononcées par l’ordonnance du 4 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif d’Orléans.
6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la société Free mobile, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n’y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Amboise la somme que la société Free mobile demande à ce même titre.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L’ordonnance du 22 septembre 2025 du juge des référés du tribunal administratif d’Orléans est annulée.
Article 2 : La demande présentée par la commune d’Amboise devant le juge des référés du tribunal administratif d’Orléans est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d’Amboise et par la société Free mobile au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune d’Amboise et à la société Free mobile.
Copie en sera adressée à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.
Délibéré à l’issue de la séance du 2 septembre 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Alain Seban, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Pascal Trouilly, conseillers d’Etat, M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire et Mme Pierra Mery, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 1er octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Pierra Mery
La secrétaire :
Signé : Mme Neriman Durmus
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :