Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-1903136

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 juillet 2019, 30 août 2021 et 8 mars 2023, la société à responsabilité limitée (SARL) Le Klubbing, représentée par Maître Paloux, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 6 juin 2019 par lequel le maire de Villeneuve-Loubet a, au nom de l'Etat, refusé de lui délivrer une autorisation de travaux pour l'aménagement du toit-terrasse du bar-restaurant qu'elle exploite au 1321 route du bord de mer à Villeneuve-Loubet ;

2°) d'enjoindre au maire de Villeneuve-Loubet, agissant au nom de l'Etat, et au préfet des Alpes-Maritimes de lui délivrer l'autorisation de travaux sollicitée ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-Loubet et de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente faute pour le maire de Villeneuve-Loubet de justifier d'une délégation de signature régulière au profit de son signataire lequel n'était, en tout état de cause, pas compétent pour signer un tel arrêté relatif aux établissements recevant du public (ERP) ;

- il est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire de Villeneuve-Loubet s'est fondé sur les dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, lequel n'est pas applicable à la demande d'autorisation de travaux qu'elle a formée ;

- il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle remplissait les conditions de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation et qu'elle avait donc qualité pour déposer la demande d'autorisation de travaux litigieuse.

Par deux mémoires en défense, enregistré les 3 août 2021 et 6 mars 2023, la commune de Villeneuve-Loubet, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Le Klubbing en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté litigieux a visé, par erreur, les dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme et qu'il y a lieu, en tout état de cause, de procéder à une substitution de base légale au profit des dispositions de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation ;

- les autres moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il soutient s'associer aux observations formulées par la commune de Villeneuve-Loubet dans son mémoire du 3 août 2021.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 mars 2023 :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- les observations de Me Paloux, représentant la société Le Klubbing,

- et les observations de Me Gadd, substituant Me Orlandini, représentant la commune de Villeneuve-Loubet.

Considérant ce qui suit :

1. Par sa requête, la société Le Klubbing demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 6 juin 2019 par lequel le maire de Villeneuve-Loubet, agissant au nom de l'Etat, a refusé de lui délivrer une autorisation de travaux pour l'aménagement du toit-terrasse du bar-restaurant qu'elle exploite au 1321 route du bord de mer à Villeneuve-Loubet. Par une ordonnance n°1903255 du 29 juillet 2019, le juge des référés du tribunal a rejeté la requête de la société Le Klubbing tendant à la suspension de l'exécution de cet arrêté du 6 juin 2019.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation, alors en vigueur et dans sa rédaction applicable au litige : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. ". L'article R. 111-19-13 de ce même code, alors en vigueur, dispose que : " L'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévu à l'article L. 111-8 est délivrée au nom de l'Etat par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas. ".

3. Par ailleurs, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal. ". Selon l'article L. 2131-1 de ce même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département (). ".

4. En l'espèce, la société requérante soutient que l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente faute pour le maire de Villeneuve-Loubet de justifier d'une délégation de signature régulière au profit de son signataire lequel n'était, en tout état de cause, pas compétent pour signer un tel arrêté relatif aux établissements recevant du public (ERP).

5. Toutefois, il est constant que l'arrêté attaqué constitue une décision portant refus d'autorisation de travaux d'aménagement sur un établissement recevant du public et que cette décision n'entrait pas dans le champ des compétences réservées, en cette matière, au préfet en application des dispositions précitées du a) de l'article R. 111-19-13 du code de la construction et de l'habitation. En outre, il ressort des pièces du dossier que cet arrêté a été signé par M. A F. Par un arrêté du maire de Villeneuve-Loubet du 18 septembre 2018, M. F, adjoint au maire délégué à la tranquillité publique, à la police municipale et à la protection animale, a reçu délégation à l'effet de signer toute décision relative à la " gestion des établissements publics et privés recevant du public ". Il ressort des mentions figurant sur cet arrêté de délégation, lesquelles font au demeurant foi jusqu'à preuve contraire, que celui-ci a été transmis le 18 septembre 2018 à la préfecture et affiché en mairie le 24 septembre 2018. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté dans ses deux branches.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 7° Refusent une autorisation () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

7. En l'espèce, il ressort des termes de l'arrêté attaqué que le maire de Villeneuve-Loubet a refusé de délivrer l'autorisation de travaux litigieuse au motif que la société pétitionnaire ne disposait pas de la qualité nécessaire pour déposer une telle demande compte tenu de l'opposition émise par la société civile immobilière (SCI) Alexia, bailleresse de la société Le Klubbing, le 24 juillet 2018 et réitérée le 4 avril 2019. Si, comme le soutient la société requérante, ces courriels du 24 juillet 2018 et 4 avril 2019 n'ont pas été annexés à l'arrêté attaqué, une telle circonstance n'a toutefois pas eu pour effet d'entacher cette décision d'une insuffisance de motivation dès lors que la société requérante a été mise à même de comprendre le motif du refus qui lui a été opposé et, en tout état de cause, de le contester utilement. Par suite, le moyen tiré d'une insuffisance de motivation doit être écarté.

8. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation, alors en vigueur et dans sa version applicable au litige : " La demande d'autorisation est présentée : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / () ".

9. D'autre part, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

10. En l'espèce, la société requérante soutient que l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit en ce que le maire de Villeneuve-Loubet s'est fondé sur les dispositions citées au point 8 de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, lequel n'est pas applicable à la demande d'autorisation de travaux litigieuse. A supposer, comme le soutient la commune, que la mention de cet article dans l'arrêté attaqué ne révèle pas une simple erreur matérielle, les dispositions citées au point précédent de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation, relatives aux demandes d'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public, peuvent être substituées à celles de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Cette substitution de base légale n'a pas pour effet de priver la société requérante d'une garantie et l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'un ou l'autre de ces articles. Dans ces conditions, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de base légale de la commune de Villeneuve-Loubet et d'écarter, en conséquence, le moyen tiré de l'erreur de droit.

11. En quatrième lieu, il résulte des dispositions citées au point 8 de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation que le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue par ces dispositions doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande sans qu'il n'appartienne à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction de la demande, la validité de cette attestation établie par le demandeur. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle demande vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration ou de refuser la demande de permis pour ce motif.

12. En l'espèce, le maire de Villeneuve-Loubet a refusé de délivrer à la société requérante l'autorisation de travaux qu'elle avait sollicitée le 4 janvier 2019 au motif qu'elle ne justifiait pas de sa qualité pour déposer une telle demande compte tenu de l'opposition à ces travaux d'aménagement émise par la société Alexia, bailleresse de la société requérante et propriétaire des lieux. La société Le Klubbing soutient alors qu'en s'opposant à sa demande, le maire de Villeneuve-Loubet a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation.

13. Or, d'une part, si la société requérante soutient qu'elle ne peut être regardée comme ayant produit une attestation frauduleuse dans le but d'induire en erreur le service instructeur, il ne ressort toutefois pas des termes de l'arrêté attaqué que le maire de Villeneuve-Loubet ait entendu se fonder sur un tel motif pour refuser la demande litigieuse.

14. D'autre part, la société requérante affirme que les informations dont disposait la commune s'agissant de l'opposition de la société Alexia aux aménagements envisagés, n'ont pu lui parvenir qu'après qu'elle ait procédé à une instruction auprès de la société bailleresse et, qu'en tout état de cause, ces informations étaient insuffisantes pour caractériser une telle opposition.

15. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 4 avril 2019, la société Alexia a expressément formulé son opposition aux travaux d'aménagement du toit-terrasse litigieux. Si, comme le soutient la société requérante, ce courriel fait suite à une demande de la commune, celle-ci ne peut toutefois être regardée comme ayant procédé à une instruction pour obtenir une telle information, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier qu'elle avait, au jour du dépôt de la demande d'autorisation litigieuse, connaissance des relations conflictuelles entre la société requérante et la société Alexia laquelle s'était fermement opposée à une précédente demande d'autorisation d'aménagement du toit terrasse dans un courriel du 24 juillet 2018.

16. En outre, la circonstance que les courriels du 24 juillet 2018 et 4 avril 2019 signés au nom de la " SCI Alexia " ait été envoyés depuis l'adresse électronique de M. E C, père de M. D C, associé de la société Alexia, n'est pas suffisante, par elle-même, à remettre en cause l'opposition exprimée par cette dernière. Par ailleurs, si la société requérante se prévaut du fait que M. D C n'était plus gérant de la société Alexia à la suite de sa démission en qualité de gérant le 13 septembre 2016, il n'en demeurait pas moins associé à la date de l'arrêté attaqué.

17. Enfin, la société requérante se prévaut des dispositions de l'article 9.2.1 du contrat de bail conclu avec la société Alexia aux termes desquelles " le bailleur autorise le preneur à effectuer dans les lieux loués des travaux de mises aux normes qui lui seraient imposées par les autorités administratives " pour soutenir que, dès lors que la commune de Villeneuve-Loubet l'a invitée à régulariser la création d'un toit-terrasse en capité d'accueillir du public sans les autorisations requises, la société bailleresse doit être regardé comme ayant, au regard de ses dispositions, autorisé ces aménagements de mise en conformité. Toutefois, la société requérante ne saurait utilement se prévaloir de ces dispositions du contrat de bail s'agissant d'une demande de mise en conformité pour des travaux d'aménagements réalisés sans les autorisations nécessaires et pour lesquels il convient de se rapporter aux dispositions de l'article 9.2.2 de ce même contrat de bail aux termes desquelles " le preneur ne pourra effectuer aucun travaux de transformation, changement de distribution sans accord préalable et écrit du bailleur ". De même, la société requérante ne saurait utilement se prévaloir des termes du protocole transactionnel qu'elle a signé, le 11 septembre 2013, avec la société Alexia lequel prévoit que " la SCI Alexia donne tous pouvoir à la SARL Le Klubbing pour engager et réaliser tous travaux de remise en état consécutifs au sinistre du 4 novembre 2012 " dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux d'aménagement, objet de la demande litigieuse, constituent des travaux de remise en état au sens dudit protocole d'accord.

18. Ainsi, le maire de Villeneuve-Loubet détenait, au moment où il a statué sur la demande litigieuse, d'informations de nature à établir que la société Le Klubbing ne disposait d'aucun droit à déposer une telle demande, contrairement à ce qu'impliquent les dispositions de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation. Il appartenait, en conséquence, au maire de Villeneuve-Loubet de refuser la demande d'autorisation litigieuse. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation doivent être écartés.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société Le Klubbing n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 6 juin 2019 rejetant sa demande tendant à lui délivrer une autorisation de travaux pour l'aménagement du toit-terrasse du bar-restaurant qu'elle exploite.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

20. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 6 juin 2019 doivent être rejetées. Dès lors, et par voie de conséquence, doivent également être rejetées les conclusions à fin d'injonction présentées par la société requérante.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villeneuve-Loubet et de l'Etat, qui ne sont pas les parties perdantes dans cette instance, la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En tout état de cause, le maire de Villeneuve-Loubet ayant agi au nom de l'Etat, les conclusions de la société requérante tendant à mettre à la charge de la commune Villeneuve-Loubet une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens, sont mal dirigées et ne peuvent dès lors être accueillies.

22. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Villeneuve-Loubet en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Le Klubbing est rejetée.

Article 2 : La société Le Klubbing versera une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la commune de Villeneuve-Loubet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Le Klubbing, à la commune de Villeneuve-Loubet et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 22 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Bonhomme, président,

Mme Soler, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2023.

Le rapporteur,

Signé

M. HOLZER

Le président,

Signé

T. BONHOMME

La greffière,

Signé

N. KATARYNEZUK

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,

N°1903136