Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-1905123

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 octobre 2019 et 18 novembre 2020, la société anonyme Brownhills Property Investment Limited, représentée par Me Wagner, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 avril 2019 par lequel le maire de Théoule-sur-Mer a refusé de lui accorder un permis de construire portant sur la surélévation d'une construction existante sur la parcelle cadastrée section A n° 2505, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de Théoule-sur-Mer de procéder au réexamen de sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Théoule-sur-Mer la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors que l'avis du service départemental d'incendie et de secours n'a pas été formalisé et ne lui a pas été communiqué ;

- il est entaché d'une erreur de fait dès lors que l'adresse figurant sur le permis de construire est erronée ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article 2.3.1 du plan de prévention des risques d'incendie de forêt ne sont pas applicables aux surélévations de bâtiments existants ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que ces dispositions font référence à une distance brute et non à une distance formalisée par une voie carrossable et d'une erreur de fait dès lors qu'un point d'eau normalisé se situe bien dans un rayon de 150 mètres ;

- à supposer que le projet en litige ne se situe pas à une distance inférieure ou égale à 150 mètres d'un point d'eau normalisé, cela signifie que la commune méconnait ses obligations définies par l'article 3.2.1 du règlement du plan de prévention des risques d'incendie de forêt ;

- le zonage du plan de prévention des risques d'incendie de forêt en cours de révision classe le terrain d'assiette du projet en zone B2 de risque faible ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il procède au retrait d'un permis tacite sans procédure contradictoire préalable.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 août 2020 et 12 janvier 2021, la commune de Théoule-sur-Mer, représentée par Me Masquelier, conclut à l'irrecevabilité des moyens de légalité externe, au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de légalité externe sont irrecevables dès lors que cette cause juridique n'a pas été soulevée dans le recours gracieux de la société requérante ;

- le moyen selon lequel l'arrêté attaqué serait entaché d'un vice de procédure dès lors que l'avis du service départemental d'incendie et de secours n'a pas été formalisé et ne lui a pas été communiqué est inopérant ;

- le moyen selon lequel l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur de fait dès lors que l'adresse figurant sur le permis de construire est erronée est inopérant ;

- le moyen tiré de l'erreur sur la matérialité des faits est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par ordonnance du 12 mars 2021.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de Me Quema, substituant Me Masquelier, représentant la commune de Théoule-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. La société Brownhills Property Investment Limited est propriétaire de la parcelle cadastrée section A n° 2505 située sur le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer. Elle a déposé, le 8 février 2019, une demande de permis de construire portant sur la démolition partielle du bâtiment existant et sur sa surélévation avec création d'une surface de plancher de 43,80 mètres carrés. Par un arrêté du 26 avril 2019, le maire de Théoule-sur-Mer a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par un courrier reçu le 25 juin 2019 par la commune, la société a formé un recours gracieux contre cet arrêté. Aucune réponse n'a été apportée à sa demande. La société demande l'annulation de l'arrêté du 26 avril 2019, ensemble de la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

Sur la légalité externe :

2. En premier lieu, le requérant qui entend contester une décision peut invoquer devant le juge, jusqu'à la clôture de l'instruction, tout moyen de droit nouveau, alors même qu'il n'aurait pas été invoqué à l'appui du recours administratif contre la décision initiale, dès lors que ce moyen est relatif au même litige que celui dont avait été saisie l'autorité administrative. Il en résulte que la commune de Théoule-sur-Mer n'est pas fondée à soutenir qu'aucun moyen de légalité externe n'ayant été soulevé à l'appui du recours gracieux de la société Brownhills Property Investment Limited, les moyens se rattachant à cette cause juridique seraient irrecevables au contentieux.

3. En deuxième lieu, il ne résulte d'aucune disposition législative ou règlementaire que la commune aurait été tenue de consulter le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) dans le cadre de l'instruction d'un permis de construire. Toutefois, le service instructeur peut toujours procéder à une consultation alors qu'il n'y est pas tenu. Dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que l'autorité ayant refusé le permis avait, alors qu'elle n'y était pas tenue, décidé de consulter le SDIS, l'annulation du refus peut résulter de ce que cette consultation facultative a été opérée selon une procédure irrégulière de nature à entraîner son illégalité. Par suite, la commune de Théoule-sur-Mer n'est pas fondée à soutenir que le moyen tiré d'un vice de procédure dans la consultation du SDIS serait inopérant.

4. En l'espèce, d'une part, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ressort des pièces du dossier que l'avis du service départemental d'incendie et de secours du 7 mars 2019 a bien été formalisé. D'autre part, aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. Cependant, les avis, prévus par les textes législatifs ou réglementaires, au vu desquels est prise une décision rendue sur une demande tendant à bénéficier d'une décision individuelle créatrice de droits, sont communicables à l'auteur de cette demande dès leur envoi à l'autorité compétente pour statuer sur la demande. Lorsque les motifs de l'avis n'y figurent pas, ceux-ci doivent être également communiqués au demandeur en cas d'avis défavorable. / () ". Le 2e alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration n'impose pas au maire de communiquer d'office de sa propre initiative, en l'absence de demande en ce sens, et préalablement à l'édiction de sa décision de refus du permis de construire sollicité, au pétitionnaire les avis au vu desquels il prend cette décision. Il en résulte que la procédure suivie par le maire n'est pas irrégulière au seul motif tiré de ce que la société requérante n'a pas reçu, avant l'édiction de la décision en litige, communication de l'avis défavorable du service départemental d'incendie et de secours du 7 mars 2019. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision en litige aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 451-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d'aménager autorise la démolition ". Aux termes de l'article R.*424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / () / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. / () ". Enfin, aux termes de l'article R.*424-2 du code précité dans sa rédaction applicable au litige : " Par exception au b de l'article R*424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : / () / i) Lorsque le projet porte sur une démolition soumise à permis en site inscrit ; / () ".

6. Il résulte de ces dispositions que le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la demande de permis de construire porte sur une démolition soumise à permis en site inscrit, y compris lorsque cette demande porte également sur une construction.

7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la demande de la société pétitionnaire porte pour partie sur la démolition de la construction existante, et notamment de sa toiture et d'une partie attenante, et pour l'autre partie sur la construction d'une surélévation pour une surface de plancher de 43,80 mètres carrés. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé dans le site inscrit de la bande côtière de Nice à Théoule. Par suite, en application des dispositions citées au point 5, aucun permis tacite n'a pu naître du silence de l'administration. Il suit de là que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté en litige devrait s'analyser comme une décision de retrait d'un permis de tacite et qu'il était soumis, à ce titre, au respect d'une procédure contradictoire préalable. Il en résulte que le moyen doit être écarté.

Sur la légalité interne :

8. En premier lieu, il appartient au juge administratif de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé les mesures adoptées par l'administration.

9. D'une part, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté par la société requérante que le plan de situation PC-01 annexé par elle à sa demande de permis de construire mentionne deux adresses pour le projet : 1129 avenue de la Sirène et 75G boulevard de la Corniche d'Or. D'autre part, si l'arrêté attaqué mentionne une seule de ces adresses, située au 75 avenue de la Corniche d'Or, il ressort des pièces du dossier que l'unique motif de refus du permis de construire en litige est fondé sur l'avis défavorable du service départemental d'incendie et de secours du 7 mars 2019, lequel mentionne que la défense extérieure contre l'incendie normalisée n'est pas formalisée par la voie carrossable. Or, cet avis précise que l'adresse du projet est au 1129 avenue de la Sirène, de sorte que la société pétitionnaire n'est pas fondée à soutenir que la mention d'une autre adresse dans l'arrêté attaqué aurait été de nature à avoir une influence sur l'instruction du dossier par les services de la commune. Enfin, en tout état de cause, il ressort des pièces produites en défense par la commune et notamment de la capture d'écran du site Google Maps que l'adresse 75G boulevard de la Corniche d'Or est située avenue de la Sirène, de sorte que le projet répond à deux adresses. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2.1 du règlement du plan de prévention des risques d'incendie de forêt (PPRIF) applicable sur le territoire communal : en zones rouge et bleues " sont autorisés : / - les aménagements, travaux et ouvrages destinés à protéger la forêt ou les constructions existantes ; / - les locaux techniques permettant d'assurer la gestion des équipements de lutte contre les risques d'incendie de forêts ; / - les locaux techniques nécessaires à la gestion agricole (entrepôts à matériel, engins,) à condition de ne pas aggraver les risques ou leurs effets ; /- les travaux d'entretien et de gestion courants ainsi que les travaux de mise aux normes de confort des bâtiments implantés antérieurement à l'approbation du présent plan, à condition de ne pas aggraver les risques et de ne pas augmenter le nombre de personnes exposées ; / - les changements de destination des bâtiments à condition de ne pas aggraver les risques et de ne pas augmenter le nombre de personnes exposées ; / - les annexes des bâtiments d'habitation (garages, abris de jardin) sous réserve qu'elles ne fassent pas l'objet d'une occupation humaine permanente et qu'elles n'aggravent pas les risques ou leurs effets et les piscines privées et bassins ; / - les infrastructures de transport et les réseaux techniques à condition de ne pas aggraver les risques ou leurs effets ; à ce titre, la construction de lignes électriques de type BT et HTA à fils nus est interdite sauf en zone B2 où elle est autorisée ; / - les réparations effectuées sur un bâtiment sinistré (sous réserve en zone rouge que l'origine du sinistre ne soit pas liée à un incendie de forêt), à condition de ne pas aggraver les risques et de ne pas augmenter le nombre de personnes exposées ; / - certains équipements nécessaires au fonctionnement des services publics (cimetières,) à condition de ne pas aggraver les risques ou leurs effets ". Aux termes de l'article 2.3.1.1 du même règlement : " Sont interdits dans les secteurs B0 et B1 : / - les bâtiments non desservis par le réseaux d'hydrants : sont considérés comme desservis par le réseau d'hydrants, les bâtiments situés à une distance inférieure ou égale à 150 mètres d'un point d'eau normalisé () ".

11. D'une part, il ne résulte pas des dispositions citées au point précédent de l'article 2.1 du règlement du PPRIF applicable que seraient autorisées sans conditions les extensions ou surélévations des bâtiments existants dans les zones rouge et bleues de la commune. Il ne résulte pas non plus des mêmes dispositions du règlement que celui-ci ne s'appliquerait qu'aux bâtiments nouveaux et non aux extensions ou surélévations de bâtiments existants.

12. D'autre part, le règlement du PPRIF ne comprend pas de lexique définissant la notion de bâtiment. Pour l'application de ces dispositions, la notion de bâtiment doit ainsi s'entendre, au sens du dictionnaire du BTP, de tout ouvrage ou construction durable destinée à l'habitation ou à une activité économique ou industrielle. Par suite, le projet en litige, qui porte sur la création d'une surface de plancher supplémentaire de 43,70 mètres carrés et, de ce fait, sur une construction durable destinée à l'habitation, est bien soumis aux dispositions précitées de l'article 2.3.1 du règlement du PPRIF applicable sur le territoire de la commune. Il suit de là que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le maire de Théoule-sur-Mer aurait entaché son arrêté d'une erreur de droit en se fondant sur ces dispositions.

13. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 2225-2 du code général des collectivités territoriales : " Un référentiel national définit les principes de conception et d'organisation de la défense extérieure contre l'incendie et les dispositions générales relatives à l'implantation et à l'utilisation des points d'eau incendie ". Le référentiel national de la défense extérieure contre l'incendie, fixé par l'arrêté du 15 décembre 2015 en application de cet article, prévoit en son point 1.3 : " La distance entre le risque et le point d'eau incendie (P.E.I) doit être définie en fonction des types de risques et de type de point d'eau () Cette distance doit être mesurée par des cheminements praticables par les moyens des services d'incendie et de secours. Ces cheminements concernent notamment les dévidoirs mobiles de tuyaux (tirés à bras d'hommes) : ce ne sont pas nécessairement des cheminements pour véhicules à moteur. Ces cheminements sont ainsi constitués de rues, routes, sentiers, ruelles, tours de villages, cheminements doux Les règlements départementaux de défense extérieure contre l'incendie (R.D.D.E.C.I) pourront préciser les conditions de praticabilité de ces cheminements : largeur minimale, rayon de giration, pente maximale, revêtement, présence de marches, distance vis-à-vis d'un flux thermique, construction surplombante () ". Aux termes de l'article R. 2225-3 du même code : " I. - Un règlement départemental fixe pour chaque département les règles, dispositifs et procédures de défense extérieure contre l'incendie. / () / III. - Ce règlement est élaboré par le service départemental d'incendie et de secours en application des dispositions de l'article L. 1424-2. Il est établi en concertation avec les maires et l'ensemble des acteurs concourant à la défense extérieure contre l'incendie. / () ".

14. Les préconisations de ce référentiel national et du RDDECI relèvent d'une législation distincte du droit de l'urbanisme et, à ce titre, ne sont pas directement opposables aux autorisations d'urbanisme. Elles peuvent néanmoins être prises en compte à titre d'élément d'appréciation des moyens nécessaires pour assurer la défense contre l'incendie.

15. En l'espèce, s'il ressort de la carte produite par la société requérante qu'un point d'eau normalisé est bien situé dans un rayon de 150 mètres à vol d'oiseau autour du projet litigieux, il ressort néanmoins des pièces du dossier que celui-ci est situé à une distance de 500 mètres par la route. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il n'existerait pas d'obstacle infranchissable permettant aux services de secours d'utiliser le point d'eau normalisé par un tracé direct depuis le terrain d'assiette du projet. Dans ces conditions, l'interprétation " brute " de la distance maximale, sans examen de la praticabilité du cheminement pour les services de secours, reviendrait à priver de toute portée utile ces dispositions. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Théoule-sur-Mer aurait fait une interprétation erronée des dispositions du PPRIF applicable ou aurait entaché sa décision d'une erreur de fait en estimant que le projet litigieux était situé à une distance supérieure à 150 mètres d'un point d'eau normalisé. Il suit de là que les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur de fait doivent être écartés.

16. En quatrième lieu, aux termes de l'article 3.2.1 du règlement du PPRIF applicable sur le territoire de la commune : " Points d'eau normalisés / () / La commune de Théoule procédera à la mise en place de points d'eau normalisés de façon à ce qu'aucun bâtiment ne soit situé à une distance supérieure à 150 mètres d'un point d'eau normalisé. Les travaux devront être réalisés dans les meilleurs délais selon les deux niveaux d'urgence suivants : / 1ère urgence : délai maximal de deux ans à compter de l'approbation du présent P.P.R. / 2ème urgence : délai maximal de cinq ans à compter de l'approbation du présent P.P.R ".

17. D'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 15 que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet en litige serait situé à une distance inférieure ou égale à 150 mètres d'un point d'eau normalisé. D'autre part, la circonstance que la commune de Théoule-sur-Mer aurait méconnu ses obligations découlant des dispositions susmentionnées de l'article 3.2.1 du règlement du PPRIF est inopérante à l'encontre de l'arrêté attaqué. Il suit de là que ce moyen est inopérant et doit être écarté comme tel.

18. En dernier lieu, il est constant qu'à la date de la décision attaquée, la révision du PPRIF n'avait pas été approuvée et était encore en cours d'élaboration. Par suite, le moyen tiré de ce que le terrain d'assiette du projet serait classé en zone B2 de risque faible aux termes de cette révision est inopérant et doit être écarté comme tel.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Brownhills Property Investment Limited doit être rejetée, y compris les conclusions aux fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Théoule-sur-Mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Brownhills Property Investment Limited demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Brownhills Property Investment Limited une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Théoule-sur-Mer et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Brownhills Property Investment Limited est rejetée.

Article 2 : La société Brownhills Property Investment Limited versera à la commune de Théoule-sur-Mer une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme Brownhills Property Investment Limited et à la commune de Théoule-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 19 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Bonhomme, président,

Mme Soler, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2022.

La rapporteure,

Signé

N. A

Le président,

Signé

T. BONHOMME La greffière,

Signé

N. KATARYNEZUK

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,