Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2001704

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires complémentaires enregistrés les 8 avril 2020, 22 mars, 25 mai et 16 juillet 2021, ainsi qu'un mémoire récapitulatif produit le 28 septembre 2021 sur l'invitation du tribunal en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, M. A C, représenté par Me Blais, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 6 janvier 2020 par lequel le maire de la commune de Nice a déterminé son régime indemnitaire ;

2°) d'annuler la note de service du 13 novembre 2019 l'affectant au poste d'agent d'exécution restitution fourrière ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Nice de le réintégrer dans un poste d'encadrement au sein de la BAC Nuit correspondant au niveau des responsabilités antérieurement exercées, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Nice une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

1°) sa requête est recevable ;

2°) s'agissant de la décision portant changement d'affectation :

- elle est entachée d'un vice d'incompétence ;

- elle est entachée d'une insuffisance de motivation ;

- elle est entachée de vices de procédure ;

- cette décision, qui emporte rétrogradation, est entachée d'une erreur d'appréciation en ce qu'elle constitue une sanction disciplinaire déguisée, qui n'est fondée sur aucun fait la justifiant et est ainsi entachée de disproportion ;

- cette décision est entachée d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle a été prise dans l'intention de lui nuire et en dehors de tout intérêt du service ;

3°) s'agissant de la décision déterminant son régime indemnitaire, elle doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la décision emportant changement d'affectation.

Par trois mémoires en défense enregistrés les 7 janvier, 5 mai et 18 juin 2021, ainsi qu'un mémoire récapitulatif produit le 28 septembre 2021 sur l'invitation du tribunal en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la commune de Nice, représentée par Me Verne, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des frais de procédure.

Elle fait valoir que :

1°) s'agissant des conclusions dirigées contre la décision portant changement d'affectation :

- à titre principal, de telles conclusions sont irrecevables, en raison de leur tardiveté et en ce qu'elles tendent à l'annulation d'une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours ;

- à titre subsidiaire, les moyens tirés du défaut de motivation et des vices de procédure commis sont inopérants et les autres moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ;

2°) s'agissant des conclusions dirigées contre la décision portant attribution du régime indemnitaire :

- à titre principal, de telles conclusions sont irrecevables en l'absence de moyens au sens de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi du 22 avril 1905 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 3 octobre 2023 :

- le rapport de Mme Gazeau,

- les conclusions de Mme Belguèche, rapporteure publique,

- et les observations de Me De Premare, substituant Me Blais, représentant le requérant, et de Me Cwiklinski, substituant Me Verne, représentant la commune de Nice.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, agent de police municipale titulaire depuis le 5 avril 1995 au sein de la commune de Nice, a été promu au grade de brigadier-chef principal le 1er janvier 2010. Après avoir été nommé, en novembre 2017, chef de brigade, avec trois autres brigadiers-chefs principaux, de l'unité BAC Nuit, il a été affecté, le 8 janvier 2018, à la suite de difficultés rencontrées au sein de l'équipe, en unité " lutte contre les atteintes au cadre de vie " dite LAC Nuit en qualité de chef d'équipe. En septembre 2019, suite à une réorganisation des services au sein de la commune, l'unité LAC Nuit est passée sous le commandement de l'unité BAC Nuit. Le poste de responsable opérationnel Nuit ayant été laissé vacant, M. C a demandé, par courrier du 10 octobre 2019, l'attribution de ce poste au sein de la BAC Nuit, demande restée sans réponse expresse de la part de la commune. Par note de service du 13 novembre 2019, il a été affecté sur un poste d'agent d'exécution restitution fourrière. M. C a pris son service le 18 novembre 2019. Par recours gracieux formé le 12 décembre 2019 par le secrétaire général du SANCA-UNSA, le retrait de cette décision d'affectation concernant M. C a été demandé. Aucune réponse expresse n'a été apportée par la commune de Nice. Le 6 janvier 2020, tenant compte de cette nouvelle affectation, la commune de Nice a fixé pour M. C un nouveau régime indemnitaire. M. C demande au tribunal l'annulation de la décision révélée par la note de service du 13 novembre 2013 portant nouvelle affectation sur le poste d'agent d'exécution restitution fourrière, ensemble la décision rejetant le recours gracieux formé le 12 décembre 2019 et l'arrêté du 6 janvier 2020 relatif à son régime indemnitaire.

Sur l'étendue du litige :

2. Aux termes de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction peut demander à l'une des parties de reprendre, dans un mémoire récapitulatif, les conclusions et moyens précédemment présentés dans le cadre de l'instance en cours, en l'informant que, si elle donne suite à cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront réputés abandonnés. En cause d'appel, il peut être demandé à la partie de reprendre également les conclusions et moyens présentés en première instance qu'elle entend maintenir () ".

3. Invités à produire le mémoire récapitulatif prévu par les dispositions de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, M. C et la commune de Nice ont déféré à cette demande. Les conclusions et moyens non repris dans leur dernier mémoire récapitulatif sont donc réputés abandonnés.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Nice :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée du caractère de mesure d'ordre intérieur de la décision portant changement d'affectation :

4. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre une telle mesure, à moins qu'elle ne traduise une discrimination, est irrecevable.

5. Il ressort des pièces du dossier que la décision de changement d'affectation révélée par la note de service du 13 novembre 2019 emporte, pour l'intéressé, une perte de responsabilités, et notamment, ainsi que la commune l'indique elle-même dans ses écritures, une perte de ses fonctions d'encadrement. Le fait que son statut n'implique pas nécessairement l'exercice de telles responsabilités est sans incidence sur le caractère faisant grief de cette mesure, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le requérant exerçait de telles fonctions depuis au moins trois ans à la date de la décision attaquée. En outre, il ressort des pièces du dossier que ce changement d'affectation s'est accompagné d'une baisse de rémunération d'une centaine d'euros par mois. Dès lors, cette mesure d'affectation ne présente pas le caractère d'une simple mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours et par suite, la fin de non-recevoir opposée aux conclusions dirigées contre la décision révélée par la note de service du 13 novembre 2019 doit donc être rejetée.

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions de la requête dirigées contre la décision portant changement d'affectation :

6. Aux termes des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ".

7. Si le délai dans lequel un demandeur doit introduire un recours contentieux peut être prorogé par un recours administratif formé dans ce délai par une personne qu'il mandate à cet effet, c'est à la condition que ce mandat soit exprès. Rien ne s'oppose, en principe, sauf texte spécial en disposant autrement, à ce qu'un tel mandat ne soit pas écrit. Dans le cas où le mandat serait seulement verbal, si son existence ne peut être présumée à raison des seuls termes du recours administratif, il appartient au juge administratif d'apprécier, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, si le recours administratif peut être regardé comme ayant été présenté par une personne qui avait qualité pour ce faire au nom du demandeur.

8. Il ressort des pièces du dossier que par courrier du 12 décembre 2019, M. B, en sa qualité de secrétaire général du syndicat SANCA-UNSA, a demandé au maire de Nice de retirer la décision du 13 novembre 2019 portant nouvelle affectation de M. C. Bien que non signé par le requérant, ce recours doit être regardé, - au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce et notamment de l'attestation établie par le requérant le 13 janvier 2021 et d'un courrier électronique de M. B du même jour, desquels il résulte sans ambiguïté que le secrétaire général du syndicat SANCA-UNSA a été chargé par M. C de former un recours gracieux en son nom -, comme ayant été présenté par une personne qui avait qualité pour ce faire, au nom de M. C. Dès lors, le recours gracieux formé par M. B pour le compte de M. C à l'encontre de la note de service du 13 novembre 2019 a prorogé le délai de recours contentieux dont ce dernier disposait pour déférer cette décision à la censure du juge administratif.

9. Il ressort des pièces du dossier qu'une décision implicite de rejet est née du silence gardé pendant plus de deux mois sur ce recours gracieux. En conséquence, à la date à laquelle la requête de M. C a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nice, le délai de recours contentieux n'était pas expiré. Dès lors, la fin de non-recevoir tiré de la tardiveté des conclusions de la requête en tant qu'elles sont dirigées contre la décision portant changement d'affectation, laquelle ne comportait au demeurant pas la mention des voies et délais de recours, ne peut, par suite, qu'être rejetée.

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, s'agissant des conclusions à fin d'annulation de la décision portant attribution du régime indemnitaire de M. C :

10. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".

11. Contrairement à ce que soutient la commune de Nice, le mémoire récapitulatif de M. C, produit sur l'invitation du tribunal en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, comporte l'exposé des faits et d'un moyen à l'appui des conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 janvier 2020, tiré de l'exception d'illégalité de la décision portant changement d'affectation. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nice tirée du défaut de motivation de la requête, en tant qu'elle tend à l'annulation de la décision du 6 janvier 2020 ne peut, par suite, qu'être rejetée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision portant nouvelle affectation de M. C :

12. Aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ".

13. En vertu de ces dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. Dans le cas où l'agent public fait l'objet d'un déplacement d'office, il doit être regardé comme ayant été mis à même de solliciter la communication de son dossier s'il a été préalablement informé de l'intention de l'administration de le muter dans l'intérêt du service, quand bien même le lieu de sa nouvelle affectation ne lui aurait pas alors été indiqué.

14. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que M. C aurait été mis en mesure de demander la communication de son dossier avant l'édiction de la décision de changement d'affectation du 13 novembre 2019. Ainsi, le requérant est fondé à soutenir que cette décision a été prise au terme d'une procédure irrégulière.

15. Par suite, M. C, qui a ainsi été privé d'une garantie, est fondé à soutenir que la décision est entachée d'un vice de procédure pour les motifs exposés aux points 12 à 14.

16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision de la commune de Nice du 13 novembre 2019 doit être annulée, ensemble la décision portant rejet implicite du recours gracieux formé le 12 décembre 2019.

En ce qui concerne la décision portant attribution du régime indemnitaire de M. C :

17. En raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé. Il incombe au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il est saisi de conclusions recevables dirigées contre de telles décisions consécutives, de prononcer leur annulation par voie de conséquence, le cas échéant en relevant d'office un tel moyen, qui découle de l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache à l'annulation du premier acte.

18. La décision du 6 janvier 2020 portant attribution du régime indemnitaire de M. C est prise au regard des fonctions exercées par ce dernier. Cette décision a donc pour base légale la décision du 13 novembre 2019 portant nouvelle affectation de M. C. Or, la décision du 13 novembre 2019 portant nouvelle affectation de M. C est entachée d'illégalité. Par suite, et sauf à priver de sa portée l'annulation de la décision de changement d'affectation, une telle annulation implique, par voie de conséquence, celle de la décision portant attribution à l'intéressé de son nouveau régime indemnitaire. Il suit de là que l'annulation pour excès de pouvoir de la décision portant nouvelle affectation de M. C emporte par voie de conséquence celle de l'arrêté déterminant son nouveau régime indemnitaire.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 13 novembre 2019 portant nouvelle affectation de M. C, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux et l'arrêté du 6 janvier 2020 déterminant son nouveau régime indemnitaire, doivent être annulées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

20. L'annulation de la décision ayant illégalement muté un agent public oblige l'autorité compétente à replacer l'intéressé dans l'emploi qu'il occupait précédemment et à reprendre rétroactivement les mesures nécessaires pour le placer dans une position régulière à la date de sa mutation. Il ne peut être dérogé à cette obligation que dans les hypothèses où la réintégration est impossible, soit que cet emploi ait été supprimé ou substantiellement modifié, soit que l'intéressé ait renoncé aux droits qu'il tient de l'annulation prononcée par le juge ou qu'il n'ait plus la qualité d'agent public.

21. L'annulation de la décision du 13 novembre 2019 procédant à la nouvelle affectation de M. C sur le poste d'agent d'exécution restitution fourrière implique seulement mais nécessairement que l'intéressé soit replacé dans sa situation administrative antérieure à l'annulation de cette décision et de procéder à la reconstitution de sa carrière, sauf à ce que l'intéressé renonce expressément à une telle affectation en raison de l'évolution de sa situation. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de fixer à la commune de Nice un délai de deux mois pour ce faire, à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

22. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Nice la somme de 1 500 euros à verser à M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens, en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

23. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C qui n'est pas la partie perdante, la somme que la commune de Nice demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 13 novembre 2019 modifiant l'affectation de M. C, la décision rejetant implicitement le recours gracieux formé le 12 décembre 2019 et l'arrêté du 6 janvier 2020 portant détermination de son nouveau régime indemnitaire sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Nice de rétablir M. C dans ses fonctions et de procéder à la reconstitution de sa carrière à compter du 13 novembre 2019, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement sauf à ce que l'intéressé renonce à une telle affectation en raison de l'évolution de sa situation.

Article 3 : La commune de Nice versera à M. C la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Nice au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Nice.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Taormina, président,

Mme Gazeau, première conseillère,

Mme Guilbert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2023.

La rapporteure,

signé

D. Gazeau

Le président,

signé

G. Taormina La greffière,

signé

E. Gialis

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière