Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2002554

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 juillet 2020 et 30 septembre 2021, M. B A, représenté par Me Boulard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 19 mars 2020 par laquelle le maire de Tourrettes-sur-Loup a refusé de lui délivrer un permis d'aménager un lotissement de deux lots sur un terrain situé route du Pré Neuf, lieu-dit Le Grette, ainsi que la décision résultant du silence gardé sur son recours gracieux du 17 juin 2020, et la décision résultant du silence gardé par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur sur son recours hiérarchique présenté le 20 avril 2020 contre l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France ;

2°) d'enjoindre, à titre principal, au maire de Tourrettes-sur-Loup de délivrer le permis d'aménager ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) d'enjoindre au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur de réexaminer sa situation, et de substituer sa décision à l'appréciation portée par l'architecte des bâtiments de France sur son projet dans le délai de 15 jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Tourrettes-sur-Loup une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- son projet ne méconnait pas les prescriptions des article R. 423-54 et L. 421-6 du code de l'urbanisme ;

- la décision attaquée est fondée sur un avis de l'architecte des bâtiments de France considéré à tort par le maire de Tourrettes-sur-Loup comme étant un avis conforme et qui, au surplus, n'est pas cohérent avec la position adoptée par le même architecte des bâtiments de France sur un dossier de déclaration préalable relative à la même parcelle ;

- le projet envisagé est situé à plus de 500 mètres du seul monument historique identifié sur la zone et ne porte pas atteinte à la perspective d'un tel monument.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 et 23 juillet 2021, la commune de Tourrettes-sur-Loup, représentée par Me Szepetowski, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2021, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur la demande du 22 avril 2020, et tendant à ce que le préfet de région substitue sa décision à l'appréciation portée par l'architecte des bâtiments de France sur le projet. En effet, il s'agit d'un acte superfétatoire, qui n'est donc pas susceptible de faire grief.

Par ordonnance du 6 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sandjo,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de Me Boulard, représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a déposé une demande de permis auprès des services d'urbanisme de la commune de Tourrettes-sur-Loup, le 23 décembre 2019, aux fins d'aménager un lotissement de deux lots sur une parcelle de terrain cadastrée D 1520, à l'adresse sise route du Pré Neuf, lieu-dit Le Grette. Par un arrêté du 19 mars 2020, le maire de Tourrettes-sur-Loup a refusé le permis sollicité, en se fondant sur un avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 24 février 2020. Le recours gracieux introduit par le requérant auprès de la mairie, le 17 avril 2020, a été rejeté par une décision implicite du 17 juin 2020. Le recours porté devant le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, le 22 avril 2020, a également été rejeté par une décision implicite du 22 juin 2020. Par sa requête, M. A demande l'annulation de l'arrêté initial de rejet en date du 19 mars 2020, ainsi que des décisions implicites de rejet nées le

17 juin et le 22 juin à la suite du silence gardé respectivement par le maire de Tourrettes-sur-Loup et par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Sur l'étendue du litige, et en particulier sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite née le 22 juin 2020 du fait du silence gardé par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur sur le recours formé par le requérant le 22 avril 2020 :

2. Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. Le demandeur précise lors de sa saisine s'il souhaite faire appel à un médiateur désigné dans les conditions prévues au III de l'article L. 632-2 du code du patrimoine. Dans ce cas, le préfet de région saisit le médiateur qui transmet son avis dans le délai d'un mois à compter de cette saisine. / Le préfet de région adresse notification de la demande dont il est saisi au maire s'il n'est pas l'autorité compétente, et à l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme. / Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois à compter de la réception de ce recours. / Si le préfet de région infirme le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme statue à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception de la décision du préfet de région. "

3. Il résulte de ces dispositions que le recours administratif prévu par les dispositions citées au point précédent ne saurait avoir pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre cette décision qui ne peut être contestée qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision prise sur la demande d'autorisation sollicitée par le pétitionnaire. S'il est constant que le requérant a saisi préalablement le préfet de région d'un recours administratif selon la procédure spécifique définie à l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme cité au point précédent, ce recours administratif préalable n'est ouvert que lorsque l'autorisation d'urbanisme demandée est soumise à un avis conforme, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Par suite, les conclusions en annulation dirigées contre la décision née du silence gardé par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur rejetant son recours tendant au retrait de l'avis rendu par l'architecte des Bâtiments de France, qui constitue un acte superfétatoire, sont irrecevables. Elles doivent, dès lors, être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du maire de Tourrettes-sur-Loup du 19 mars 2020 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords (). / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31 (). / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci () ". Aux termes de l'article L. 621-32 du même code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. / Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme ou au titre du code de l'environnement, l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1 ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 632-2 du même code : " L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, ce dernier s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine. () ". Enfin, selon l'article R. 423-54 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l'autorité compétente recueille l'accord ou, pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine, l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ".

5. En l'espèce, il ressort des mentions de l'avis rendu par l'architecte des bâtiments de France, d'une part, que ce dernier s'est borné à émettre un avis simple défavorable au titre au titre du site inscrit de l'arrière-pays de Vence. Si l'avis considéré rappelle que le projet est situé à l'intérieur d'un cercle de cinq cents mètres de rayon ayant pour centre le monument en cause, il indique cependant aussi qu'il est " hors champ de visibilité ". Dans ces conditions, le projet en litige n'était pas soumis à l'accord de l'architecte des bâtiments de France mais à son simple avis.

6. D'autre part, si la commune fait valoir que le projet en litige nécessiterait l'accord exprès de l'architecte des bâtiments de France au motif qu'il prévoirait la démolition d'une bâtisse en pierre existante, en se fondant sur la notice jointe au dossier de demande du permis d'aménager, qui mentionne que " la construction existante sur le terrain est destinée à être démolie ", cette mention doit être regardée comme ayant une portée purement indicative, dans la mesure où le dossier de demande lui-même ne prévoit nullement la démolition de cette bâtisse. Ainsi, dès lors que le projet en litige ne porte pas sur une démolition, il n'était pas soumis aux dispositions particulières de l'article R. 425-18 du code exigeant un accord exprès de l'architecte des bâtiments de France. Par suite c'est à tort que le maire de Tourrettes-sur-Loup s'est cru en situation de compétence liée pour refuser la délivrance du permis d'aménager sollicité par le requérant.

7. En deuxième lieu, dans ses écritures, la commune du Cannet fait valoir que le permis d'aménager ne pouvait être accordé dès lors que, d'une part, le projet du pétitionnaire méconnaît la règle d'urbanisation en continuité résultant de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme et que, d'autre part, il méconnait des prescriptions du point III-232 de la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Alpes-Maritimes relatives à la préservation de l'environnement montagnard. La commune doit dès lors être regardée comme sollicitant des substitutions de motifs.

8. Aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, applicable aux zones de montagne : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées " et aux termes de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux ".

9. Il résulte de ces dispositions, d'une part, qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet aux dispositions du code de l'urbanisme particulières à la montagne, le cas échéant au regard des prescriptions d'une directive territoriale d'aménagement demeurée en vigueur qui sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions des articles L. 122-5 et suivants du même code.

10. D'autre part, l'urbanisation en zone de montagne doit être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants ". L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. Ainsi, les nouvelles constructions ne sont autorisées que si elles s'implantent dans la continuité d'un secteur déjà construit, ce qui peut être le cas d'un bourg, d'un village, d'un hameau, d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations. A l'inverse, les nouvelles constructions ne sont pas autorisées dans les zones d'urbanisation diffuse.

11. Enfin, la directive territoriale d'aménagement prescrit que les " secteurs urbains constitués " peuvent être densifiés en l'absence de contraintes paysagères spécifiques. D'autre part, elle prescrit qu'au sein des " secteurs d'urbanisation diffuse " et des " secteurs susceptibles d'être urbanisés ", l'extension de l'urbanisation doit se réaliser en continuité des " secteurs urbains constitués ", selon les dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 145-3-III du code de l'urbanisme désormais reprises aux articles L. 122-5 et L. 122-6 du code de l'urbanisme. Dans le cas où l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser en continuité d'un secteur urbain constitué, la DTA prescrit qu'elle ne s'effectuera que dans les conditions définies au b) du quatrième alinéa de l'article L. 145-3-III du code de l'urbanisme (désormais repris au deuxième alinéa de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme), c'est-à-dire sous forme de " hameaux ou de groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement " ou, à titre exceptionnel, et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission des sites, sous forme de " zones d'urbanisation future " de taille et de capacité d'accueil limitées.

12. Il est constant que la commune de Tourrettes-sur-Loup est localisée en zone de montagne en vertu de l'arrêté du 28 avril 1976 portant classement de communes et parties de communes en zone de montagne. Ainsi, le principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante fixé par les dispositions précitées de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme est applicable sur son territoire. La DTA des Alpes-Maritimes approuvée par le décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes situe la commune de Tourrettes-sur-Loup au sein de la frange Sud de la zone Montagne. Elle distingue, au sein de cette frange, les " secteurs urbains constitués ", composés des vieux villages et des quartiers nouveaux, intégrant les hameaux, groupes de constructions traditionnelles et groupes d'habitations, qui comprennent un nombre significatif de maisons très proches les unes des autres, les " secteurs d'urbanisation diffuse ", caractérisés par un habitat de faible densité, et les " secteurs susceptibles d'être urbanisés ". Par ailleurs, elle précise à ce titre que " à titre méthodologique et non normatif, chaque maison existante en 1998 a été considérée comme le centre d'un cercle de 25 mètres de rayon. Un "secteur urbain constitué" comporte au moins cinq cercles sécants ".

13. En l'espèce le terrain d'assiette du projet se situe au lieudit " La Grette ", sur les hauteurs de la commune de Tourrettes-sur-Loup. Il ressort de l'avis de l'architecte des bâtiments de France que les parcelles d'assiette du projet sont étagées par des restanques. Si le secteur a fait l'objet d'une urbanisation résidentielle, il s'agit cependant d'une urbanisation diffuse, sans réelle cohérence, eu égard à l'existence d'une alternance de terrains bâtis de villas, d'une part, et de terrains non bâtis étagés par des restanques, d'autre part. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le terrain d'assiette du projet se situe dans un " secteur d'urbanisation diffuse " au sens de la DTA des Alpes-Maritimes. L'avis de l'architecte des bâtiments de France relève à cet égard que les parcelles d'assiette du projet sont situées en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.

14. Ainsi, le motif tiré de la méconnaissance de la règle d'urbanisation en continuité résultant de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme peut légalement fonder la décision par laquelle le maire a refusé de faire droit à la demande de permis d'aménager en cause, alors même que cette demande est intervenue à un stade où il n'existait pas encore de projet concret de construction. La substitution de motif demandée par la commune de Tourrettes-sur-Loup doit dès lors être accueillie.

15. Si le requérant se prévaut de la présence de villas au nord et au sud du terrain d'assiette, ces habitations sont insuffisamment proches les unes des autres pour former un " secteur urbain constitué ". Par ailleurs, le lotissement projeté ne peut être regardé comme s'inscrivant dans la continuité d'un " secteur urbain constitué " au sens de la DTA. En outre, si le requérant relève qu'un lotissement de huit lots a été autorisé à l'est du terrain d'assiette du projet, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de l'arrêté de refus en litige car ce lotissement n'était pas encore construit à la date de l'arrêté contesté.

16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ". L'article L. 421-6 du même code prévoit que : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique "

17. Il résulte de cette disposition qu'une opération d'aménagement ayant pour effet la division d'une propriété foncière en plusieurs lots constitue un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces lots. Une telle opération doit respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.

18. En l'espèce, le lotissement en cause ne permet pas l'implantation de constructions dont la compatibilité avec la règle d'urbanisation en continuité pourra être assurée ultérieurement lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. C'est donc à bon droit que la commune a demandé une substitution de motifs fondée sur la méconnaissance la règle de l'urbanisation en continuité. Le requérant ayant été mis en situation de discuter de la mise en œuvre de cette règle dans ses écritures en contestant la position prise par l'architecte des bâtiments de France sur ce sujet dans son avis du 24 février 2020, avis dont il ressort que les parcelles d'assiette du projet devaient rester exemptes de constructions " afin de préserver une transition cohérente avec les espaces naturels qui font partie d'un paysage d'importance régionale ", il doit être regardé comme n'ayant pas été privé d'une garantie procédurale.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 14 mars 2020 par lequel le maire de Tourrettes-sur-Loup a refusé de lui délivrer un permis d'aménager sur la parcelle cadastrée section D 1520 et visant à la construction de deux villas d'habitation.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tourrettes-sur-Loup, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Tourrettes-sur-Loup au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Tourrettes-sur-Loup une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à la commune de Tourrettes-sur-Loup et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie de la décision sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 27 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Bonhomme, président,

Mme Soler, conseillère,

Mme Sandjo, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2023.

La rapporteure,

Signé

G. SANDJO

Le président,

Signé

T. BONHOMME

Le greffier,

Signé

D. CRÉMIEUX

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation le greffier,