Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2002804

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 juillet 2020, Mme C A doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. B en vue de l'édification d'un portillon dans une clôture sur un terrain situé 300 chemin du Refuge, parcelle cadastrée section BN n° 349 à Mougins, révélée par l'affichage du certificat de non-opposition à déclaration préalable en date du 14 janvier 2020, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 16 mars 2020 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Mougins une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requérante soutient que :

- le dossier de déclaration préalable est incomplet en méconnaissance de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme ;

- la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable attaquée méconnait les dispositions des articles L. 421-1 et L. 421-7 du code de l'urbanisme dès lors que le projet était soumis à permis de construire et non à simple déclaration préalable ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le pétitionnaire ne dispose d'aucun droit d'accès et ne justifie d'aucun titre l'autorisant à emprunter le chemin litigieux, le projet méconnaissant les dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme ;

- la déclaration préalable a été obtenue par fraude ;

- la décision attaquée porte atteinte au principe de sécurité juridique en ce qu'elle constitue une entrave au droit de sa sœur, Mme F, de clore sa propriété, en méconnaissance de l'article 647 du code civil, enfreint les règles relatives à l'exercice de servitudes d'accès, d'usage et de passage et s'oppose à la volonté commune des parties à l'acte de vente du 14 mai 2002 ;

- le projet litigieux méconnait les dispositions de l'article II. 1 du règlement du lotissement " Le Clos du Refuge " ;

- le projet méconnait les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ainsi que les prescriptions du récépissé de déclaration préalable en date du 25 juillet 2011, délivré par le préfet des Alpes-Maritimes en application des dispositions relatives à la police de l'eau.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mars 2022, la commune de Mougins, prise en la personne de son maire en exercice, conclut, à titre principal, au rejet de la requête pour irrecevabilité et, à titre subsidiaire à son rejet au fond.

La commune de Mougins fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt et de qualité pour agir de la requérante ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 novembre 2022, M. D B, représenté par Me Postic, conclut, à titre principal, au rejet de la requête pour irrecevabilité, à titre subsidiaire à son rejet au fond et, en tout état de cause, à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme A au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt et de qualité pour agir de la requérante ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 9 novembre 2023 :

- le rapport de M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président ;

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Postic, pour M. B.

Considérant ce qui suit :

1. Le 25 septembre 2019, M. E B a déposé en mairie de Mougins une déclaration préalable en vue de l'édification d'un portillon dans une clôture, sur terrain 300 chemin du Refuge, parcelle cadastrée section BN n° 349 à Mougins. Cette dernière a fait l'objet d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, révélée par l'affichage du certificat de non-opposition à déclaration préalable en date du 14 janvier 2020. Par un courrier en date du 12 mars 2020, reçu le 16 mars 2020, Mme C A a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision, lequel a été implicitement rejeté. Mme A doit être regardée comme demandant au tribunal l'annulation la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable déposée par M. B, révélée par l'affichage du certificat de non-opposition à déclaration préalable en date du 14 janvier 2020, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; () "

3. Contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable déposé par M. B comportait un plan de situation du terrain à l'intérieur de la commune et mentionnant en légende ses références cadastrales. En outre, les autres pièces du dossier de permis de construire ont largement permis à l'autorité administrative de connaitre la situation du terrain d'assiette du projet à l'intérieur de la commune. Par suite, les dispositions de l'article R. 431-6 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues.

4. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis ". Aux termes des dispositions de l'article L. 421-7 du même code : " Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies ". Aux termes des dispositions de l'article R. 421-14 du même code: " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires :a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ;b) Dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés ; toutefois, demeurent soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d'au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d'emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l'emprise totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2 ; c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ;d) Les travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4. Pour l'application du c du présent article, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ". Aux termes de l'article R. 421-12 dudit code: " Doit être précédée d'une déclaration préalable l'édification d'une clôture située : / a) Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable classé en application de l'article L. 631-1 du code du patrimoine ou dans les abords des monuments historiques définis à l'article L. 621-30 du code du patrimoine ; / b) Dans un site inscrit ou dans un site classé ou en instance de classement en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement ; / c) Dans un secteur délimité par le plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-19 ou de l'article L. 151-23 ; / d) Dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé de soumettre les clôtures à déclaration. ".

5. En l'espèce, les travaux prévus par le projet litigieux, à savoir la création d'un portillon au sein d'une clôture existante, ne sont pas au nombre des travaux visés par l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme. En revanche, le projet étant situé en site inscrit, l'édification de ce portillon devait être précédée d'une déclaration préalable en vertu de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable aurait méconnu les dispositions des articles L. 421-1 et L. 421-7 du code de l'urbanisme dès lors que le projet était soumis à permis de construire et non à simple déclaration préalable doit être écarté.

6. En troisième lieu, et d'une part, aux termes des dispositions de l'article UD 3 du règlement du plan local d'urbanisme (ci-après, " PLUM ") de la commune de Mougins : " - CONDITIONS DE DESSERTE DES TERRAINS PAR LES VOIES PUBLIQUES OU PRIVEES ET D'ACCES AUX VOIES OUVERTES AU PUBLIC : Conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées : Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance et à la destination de la construction ou de l'ensemble des constructions qui y sont à édifier. (.) ". Le permis de construire, qui est délivré sous réserve des droits des tiers, a pour seul objet d'assurer la conformité des travaux qu'il autorise avec la réglementation d'urbanisme. Dès lors, si le juge administratif doit, pour apprécier la légalité du permis au regard des règles d'urbanisme relatives à la desserte et à l'accès des engins d'incendie et de secours, s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie, il ne lui appartient pas de vérifier ni la validité de cette servitude ni l'existence d'un titre permettant l'utilisation de la voie qu'elle dessert, si elle est privée, dès lors que celle-ci est ouverte à la circulation publique.

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 162-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les chemins et sentiers d'exploitation sont ceux qui servent exclusivement à la communication entre divers fonds, ou à leur exploitation. Ils sont, en l'absence de titre, présumés appartenir aux propriétaires riverains, chacun en droit soi, mais l'usage en est commun à tous les intéressés. L'usage de ces chemins peut être interdit au public ".

8. En l'espèce, la requérante soutient que la décision de non-opposition à déclaration préalable serait entachée d'une " erreur de fait " et d'une " erreur manifeste d'appréciation " dès lors que la notice descriptive mentionne, à tort, l'existence d'un " chemin d'exploitation ", duquel il découlerait l'application d'une servitude légale en application des dispositions de l'article L 162-1 du code de rural et de la pèche maritime et qu'alors même que ce chemin n'est réservé qu'aux seuls propriétaires mitoyens, selon les assettes foncières qu'ils détiennent, le pétitionnaire ne bénéficiant dès lors d'aucune servitude conventionnelle de passage. Toutefois, d'une part, la requérante, qui se borne à soutenir que la décision serait entachée d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation, ne se prévaut de la méconnaissance d'aucune règle d'urbanisme. D'autre part, à supposer même que la requérante puisse être regardée comme invoquant la méconnaissance de l'article UD 3 du règlement du PLU, elle ne produit aucune pièce de nature à démontrer que cette voie comporterait une barrière, un obstacle physique à son entrée ou panneau interdisant son accès permettant de la regarder comme étant fermée à la circulation du public et obligeant, par suite, le pétitionnaire à produire l'existence d'un titre l'autorisant à utiliser cette voie. De plus, il ressort des pièces du dossier de déclaration que le pétitionnaire a indiqué que le nouvel accès projeté sera accessible via un chemin dit " d'exploitation ". Si la requérante conteste cette qualification, il ressort des pièces du dossier que ce chemin, qui sépare les parcelles cadastrées section BN 152 et 151, d'une part, et n° 340, 164 et 373, d'autre part, sert exclusivement à la desserte des fonds riverains et constitue, par conséquent, un chemin d'exploitation. Par ailleurs, contrairement à ce que fait valoir la requérante, il ressort des pièces du dossier et notamment, des plans de masse joints au dossier de permis de construire et du plan de bornage contradictoire établi le 17 juin 2002 que ce chemin débouche sur la parcelle cadastrée section BN n°349, assiette du projet litigieux. Dès lors que M. B est propriétaire de la parcelle limitrophe du chemin d'exploitation qui dessert son terrain, il devait être regardé comme disposant, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 162-1 du code rural et de la pêche maritime, d'un droit de passage sur ce chemin d'exploitation, sans qu'il ait à justifier d'une autorisation des autres propriétaires riverains. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision d'autorisation attaquée serait entachée d'" erreur de fait " et d' " erreur manifeste d'appréciation " au motif que le pétitionnaire ne disposerait d'aucun droit d'accès et ne justifierait d'aucun titre l'autorisant à emprunter le chemin litigieux doit être écarté. A supposer que la requérante ait entendu soutenir que le permis en litige a été obtenu par fraude, lequel est, en tout état de cause, délivré sous réserve des droits des tiers, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic ". Aux termes de l'article R. 111-1 du même code : " Le règlement national d'urbanisme est applicable aux constructions et aménagements faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable ainsi qu'aux autres utilisations du sol régies par le présent code. / Toutefois les dispositions des articles R. 111-3, R. 111-5 à R. 111-19 et R. 111-28 à R. 111-30 ne sont pas applicables dans les territoires dotés d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ".

10. Il est constant que le territoire de la commune de Mougins est couverte par le PLU approuvé par délibération du 28 octobre 2010. Dès lors, en vertu de l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme précité, la requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 111-5 dudit code. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant.

11. En cinquième lieu, la requérante soutient que la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable porte atteinte au principe de sécurité juridique en ce qu'elle constitue une entrave au droit de sa sœur, Mme F, de clore sa propriété, en méconnaissance de l'article 647 du code civil, qu'elle enfreint les règles relatives à l'exercice de servitudes d'accès, d'usage et de passage et s'oppose à la volonté commune des parties à l'acte de vente 14 mai 2002. Toutefois, dès lors qu'une autorisation d'urbanisme est délivrée sous réserve des droits des tiers et qu'une telle contestation ne peut être portée, le cas échéant, que devant le juge judiciaire, le moyen susmentionné doit être écarté.

12. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme : " Les règles d'urbanisme contenues dans les documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s'il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s'il n'a pas été approuvé, deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l'autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. De même, lorsqu'une majorité de colotis a demandé le maintien de ces règles, elles cessent de s'appliquer immédiatement si le lotissement est couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, dès l'entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Les dispositions du présent article ne remettent pas en cause les droits et obligations régissant les rapports entre colotis définis dans le cahier des charges du lotissement, ni le mode de gestion des parties communes. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux terrains lotis en vue de la création de jardins mentionnés à l'article L. 115-6 ".

13. Par sa décision 2018-740 QPC du 19 octobre 2018, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme, compte tenu de leur objet, autorisent uniquement la modification des clauses des cahiers des charges, approuvés ou non, qui contiennent des règles d'urbanisme mais ne permettent pas de modifier des clauses étrangères à cet objet, intéressant les seuls colotis. Il y a lieu, pour l'application de l'article

L. 442-9 du même code, de retenir de la même façon que ses dispositions prévoient la caducité des seules clauses des cahiers des charges, approuvés ou non, qui contiennent des règles d'urbanisme.

14. Eu égard tant à son objet qu'à ses effets, la mention relative aux accès contenue dans le règlement approuvé d'un lotissement, constitue une règle d'urbanisme au sens des dispositions précitées de l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme. Par conséquent, une telle limitation cesse de s'appliquer, au terme de dix années à compter de la délivrance de l'autorisation de lotir, lorsque le lotissement est couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, et l'autorité chargée de délivrer les autorisations d'urbanisme ne peut l'opposer à la personne qui sollicite un permis d'aménager, un permis de construire ou qui dépose une déclaration préalable. De même, si une majorité de colotis a demandé le maintien de cette règle, elle a cessé de s'appliquer à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

15. En l'espèce, il est constant que le règlement du lotissement " Le Clos du Refuge " a été approuvé par un arrêté du 6 novembre 2011 et que la commune de Mougins était couverte par un PLU lors de l'entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Les clauses du règlement de ce lotissement qui contenaient des règles d'urbanisme, notamment relatives aux accès, ont donc cessé de s'appliquer à compter de cette date. Par suite, la requérante ne peut utilement, au sein de la présente instance, se prévaloir de la méconnaissance des dites clauses du règlement, dont le maire de la commune de Mougins n'avait pas à tenir compte.

16. En septième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. "

17. D'une part, la requérante soutient que l'autorisation délivrée méconnait les prescriptions contenues dans le récépissé de déclaration délivré par le préfet des Alpes-Maritimes en date du 25 juillet 2011 au titre de l'article 10 de la loi n°92. 3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. Toutefois, de telles dispositions régissent les activités soumises à déclaration au titre du code de l'environnement et non les autorisations délivrées au titre de la législation distincte de l'urbanisme. Ainsi, en vertu du principe d'indépendance des législations, est sans incidence dans le cadre de la présente instance une éventuelle méconnaissance des dispositions relatives à la police de l'eau ainsi que des autorisations délivrées en application de ces dispositions. Le moyen susmentionné doit donc être écarté comme inopérant. D'autre part, si la requérante soutient que ce nouvel accès aura pour effet de porter atteinte aux conditions de sécurité du bassin de rétention situé sur le terrain, elle ne produit aucune pièce au soutien de telles allégations. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées par la commune de Mougins et M. B, que les conclusions à fin d'annulation présentées par la requérante doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mougins, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante la somme que la requérante demande au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

20. En revanche, la somme de 1 500 euros sera mise à la charge de la requérante, à verser à M. B, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Mme A versera la somme de 1 500 euros à M. B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme C A, à la commune de de Mougins et à M. D B.

Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Holzer, conseiller,

M. Combot, conseiller,

Assistés de Mme Sussen, greffière.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 30 novembre 2023.

Le président-rapporteur,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

L'assesseur le plus ancien,

signé

M. Holzer

La greffière,

signé

C. Sussen

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun,

contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière