Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2003040

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 août 2020 et 2 juin 2023, le préfet des Alpes-Maritimes demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 28 janvier 2020 par lequel le maire de Théoule-sur-Mer a accordé à M. C un permis de construire une maison à usage d'habitation avec piscine sur les parcelles cadastrées section A n°555 et 869, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Il soutient que :

- l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme dès lors que le projet est situé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et celles de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes relatives aux espaces urbanisés sensibles ;

- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-8 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mars 2021, la commune de Théoule-sur-Mer, représentée par Me Masquelier, s'en remet à la sagesse du tribunal.

Par un mémoire, enregistré le 25 mai 2023, M. B C, représenté par Me Stifani, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par ordonnance du 1er juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n°2003-1169 du 2 décembre 2003 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 juin 2023 :

- le rapport de Mme Soler,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de M. A, représentant le préfet des Alpes-Maritimes, et de Me Gadd, substituant Me Stifani, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a déposé, le 11 octobre 2019, une demande de permis de construire une maison à usage d'habitation avec piscine sur les parcelles cadastrées section A n°555 et 869 situées 13 boulevard de l'Esquillon à Théoule-sur-Mer. Par un arrêté du 28 janvier 2020, le maire de Théoule-sur-Mer lui a délivré le permis de construire sollicité. Par un courrier, reçu le 20 février 2020 par la commune, le préfet des Alpes-Maritimes a formé un recours gracieux contre cet arrêté. En l'absence de réponse, une décision implicite de rejet est née. Le préfet des Alpes-Maritimes demande l'annulation de l'arrêté du 28 janvier 2020 et de la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme :

2. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ".

3. D'une part, la règle de la constructibilité limitée issue du règlement national d'urbanisme et les dispositions protectrices spécifiques au littoral s'appliquent de façon combinée dans les communes dépourvues de document d'urbanisme. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point précédent qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

4. En l'espèce, le terrain d'assiette du projet se situe en contrebas de la Corniche d'Or, la route qui longe la côte méditerranéenne le long du massif de l'Esterel, à environ 5 kilomètres du centre de Théoule. Plus précisément, ce terrain, vierge de toute construction, s'implante entre le boulevard de l'Esquillon et la Méditerranée. Les villas voisines s'implantent, pour l'essentiel, sur de larges parcelles boisées situées également entre le boulevard de l'Esquillon et la Méditerranée. Compte tenu de la faible densité du secteur et son absence de structuration, le terrain d'assiette du projet appartient à une zone caractérisée par un habitat diffus. Cette zone d'habitat diffus ne peut caractériser une partie urbanisée de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Par suite, le terrain d'assiette se situe bien en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune de Théoule et le préfet est fondé à soutenir que l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme.

Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme :

5. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / () ".

6. En application de ces dispositions, les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

7. En l'espèce, pour les mêmes raisons que celles mentionnées au point 4, le préfet est fondé à soutenir que l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes :

8. D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / 1° Dans les communes littorales définies à l'article L. 321-2 du code de l'environnement () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 121-3 du même code : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, () ".

9. D'autre part, l'article L. 172-1 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5 ". Aux termes de l'article L. 172-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : / () / 2° Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées ".

10. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que seules les dispositions de ces directives qui ont pour objet de préciser les modalités d'application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne sont opposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme portant sur des projets situés dans des territoires couverts par ces directives, sous réserve que ces prescriptions soient suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions.

11. Le décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Alpes-Maritimes comporte une troisième partie relative aux orientations et aux modalités d'application des lois littoral et montagne, qui comporte un chapitre III-124 qui définit " les orientations et les modalités d'application de la loi littoral en matière d'aménagement ". La directive prévoit au point III-124-1, intitulé " Les orientations en matière d'aménagement ", une appréciation différenciée de la notion d'extension limitée de l'urbanisation selon les zones comprises dans les espaces proches du rivage. A ce titre, elle énonce que pour les " espaces urbanisés sensibles " qu'elle définit, " qui représentent environ 25% des secteurs urbanisés proches du rivage, () l'extension de l'urbanisation sera strictement limitée aux seules parcelles interstitielles du tissu urbain, ou " dents creuses " des îlots bâtis, ainsi qu'à la reconstruction et à la réhabilitation des bâtiments existants ". Au point III-124-2, intitulé " Les modalités d'application de la loi littoral ", la directive distingue notamment au seins des espaces urbanisés sensibles " certaines urbanisations diffuses à forte valeur paysagère telles que celles des caps, des grands versants dominant la mer, de certaines crêtes ou collines où ce type d'urbanisation a généré des paysages spécifiques, riches par leur couvert végétal et où le construit, de valeur architecturale très inégale, reste secondaire ". Elle indique également que " l'image et l'équilibre actuels de ces espaces doivent être préservés. Les opérations d'urbanisme devront respecter les morphologies, l'organisation parcellaire, le végétal et plus généralement les règles qui caractérisent ces espaces. Ceci implique : / () / - pour les urbanisations diffuses, la prédominance du végétal sur le minéral afin de préserver l'image et la perception à l'échelle du paysage lointain. Les grands terrassements, les constructions de masse importante et d'une façon générale tous éléments susceptibles d'entraîner une mutation irréversible du paysage sont à exclure ". Ces dispositions doivent dans leur ensemble, eu égard à leur objet et quel que soit l'intitulé de leur emplacement respectif au sein de la troisième partie de cette directive, être regardées comme précisant les modalités d'application des dispositions particulières au littoral au sens du 2° de l'article L. 172-2 du code de l'urbanisme.

12. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la photographie aérienne produite par le préfet des Alpes-Maritimes, que le terrain d'assiette du projet en litige, situé dans un espace urbanisé sensible par la cartographie de la directive territoriale des Alpes-Maritimes, ne constitue pas une parcelle interstitielle du tissu urbain ou " une dent creuse " d'un îlot bâti. D'autre part, il ressort de cette même photographie que ce terrain doit s'analyser comme appartenant à une urbanisation diffuse à forte valeur paysagère au sens des dispositions citées au point précédent de la directive territoriale des Alpes-Maritimes. Il ressort de la lecture du dossier joint à la demande de permis de construire que le projet, d'une surface de plancher de 602,50 m², s'implante sur trois niveaux, présente une hauteur supérieure à 9 mètres par rapport au terrain naturel, un linéaire supérieur à 27 mètres face à la mer et nécessite la réalisation de déblais et remblais d'environ 1,7 mètre. Dans ces conditions, le projet en litige constitue une construction de masse importante, susceptible d'entraîner une mutation irréversible du paysage, prohibée par la DTA. Pour ces deux raisons, en accordant le permis de construire sollicité, le maire de Théoule-sur-Mer a méconnu les dispositions citées au point précédent de la directive territoriale des Alpes-Maritimes. Il suit de là que le préfet des Alpes-Maritimes est fondé à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes relatives aux espaces urbanisés sensibles.

Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme :

13. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

14. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain au sens de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

15. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette en litige est protégé au titre du site inscrit de la bande côtière de Nice à Théoule et identifié comme un espace urbanisé sensible et un espace terrestre remarquable par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes. L'architecte des Bâtiments de France fait ainsi valoir dans son avis du 19 décembre 2019 que la parcelle présente une végétation luxuriante et exotique, typique des bords de mer, qui lui confère une qualité d'aspect naturel indéniable et participe intégralement, par ses caractéristiques, à l'intérêt du site inscrit de la bande côtière. Le projet en litige s'inscrit ainsi dans un paysage naturel remarquable présentant un intérêt et un caractère particulier.

16. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, de par sa situation, la construction projetée serait perceptible depuis le littoral dans le grand paysage. Dans son avis, l'architecte des bâtiments de France fait valoir que les dimensions du projet, et notamment un linéaire de façade de près de 30 mètres, viennent rompre l'équilibre entre minéral et naturel et ne peuvent contribuer à la mise en valeur d'un paysage constitutif du site inscrit qu'il convient de conserver. Dans ces conditions, la construction projetée porte manifestement une atteinte visible à son environnement naturel et le préfet est fondé à soutenir que l'arrêté en litige méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 28 janvier 2020 du maire de Théoule-sur-Mer doit être annulé, ensemble la décision implicite rejetant le recours gracieux du préfet des Alpes-Maritimes. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen soulevé par le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas de nature, en l'état de l'instruction, à entraîner l'annulation de l'arrêté en litige.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. C une somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 28 janvier 2020 du maire de Théoule-sur-Mer et la décision implicite rejetant le recours gracieux du préfet des Alpes-Maritimes sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de M. C présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3: Le présent jugement sera notifié au préfet des Alpes-Maritimes, à la commune de Théoule-sur-Mer et à M. B C.

Une copie pour information sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Grasse.

Délibéré après l'audience du 21 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Bonhomme, président,

Mme Soler, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2023.

La rapporteure,

Signé

N. SOLER

Le président,

Signé

T. BONHOMMELa greffière,

Signé

M.L. DAVERIO

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,