Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2003068

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 5 août 2020, 27 janvier 2021 et 8 octobre 2021, la société par actions simplifiée Swiss Global Invest, prise en la personne de son représentant légal, représentée par le cabinet CMS Francis Lefebvre Avocats, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté en date du 13 mars 2020 par lequel le maire de la commune de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable en vue d'un changement de destination de sept appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques sur un terrain situé 36 rue Georges Clémenceau, à Cannes, ensemble la décision 17 juin 2020 de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Cannes, à titre principal, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle avait déposée ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- l'arrêté litigieux est entaché d'incompétence ;

- ledit arrêté est entaché d'erreur de droit dès lors que le maire de Cannes s'est fondé sur les dispositions du plan local d'urbanisme en date du 24 octobre 2005 alors même que le plan local d'urbanisme applicable était celui approuvé le 18 novembre 2019 ;

- ledit arrêté est entaché d'erreur de droit dès lors que le maire de Cannes s'est fondé sur l'arrêté en date du 27 décembre 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la carence au titre de la période triennale 2014-2016 sur la commune de Cannes alors même que l'opération en cause ne constitue pas une opération de construction mais de changement de destination ;

- le projet objet de la déclaration préalable litigieuse est sans incidence sur un éventuel futur exercice du droit de préemption en cas de cession des biens ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- le maire de la commune de Cannes ne pouvait fonder sa décision sur un objectif de " mixité sociale " dès lors que les documents d'urbanisme de la commune de Cannes ne prévoient de dispositions de mixité sociale que pour les opérations de réalisation d'un programme de logements, ce que ne constitue pas le projet litigieux ;

- le maire de la commune de Cannes ne pouvait fonder sa décision sur le motif tiré de la méconnaissance par le projet du schéma de cohérence territoriale dès lors, d'une part, que ce dernier n'était pas entré en vigueur à la date de l'arrêté attaqué et d'autre part, que ses dispositions ne sont pas opposables aux autorisations de construire et, en tout état de cause, le projet en cause est conforme aux objectifs du schéma de cohérence territoriale ;

- le maire de la commune de Cannes ne pouvait fonder sa décision sur le motif tiré de la méconnaissance par le projet des orientations du plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme en vigueur dès lors que les orientations générales d'un tel plan ne sont pas opposables aux autorisations de construire et, en tout état de cause, le projet en cause est cohérent avec les orientations du plan en cause ;

- le projet litigieux respecte les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Cannes qui lui sont applicables.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 octobre 2020 et 1er juin 2021, la commune de Cannes, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par le cabinet SCP Lyon-Caen et Thiriez, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Cannes fait valoir que :

- aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé ;

- en tout état de cause, la décision en litige est justifiée dès lors que l'opposition à la déclaration préalable litigieuse aurait pu être fondée, d'une part, sur l'objectif de création de logements d'habitation, lequel est un objectif majeur de la politique locale de l'habitat consacré tant par le plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019 que le programme local de l'habitat en date du 27 septembre 2019 et, d'autre part, sur la méconnaissance par le projet des objectifs du plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 avril 2023 :

- le rapport de Mme Le Guennec ;

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique ;

- les observations de Me Cloché-Dubois, représentant la société requérante ;

- et les observations de Me Steinmetz, représentant la commune de Cannes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 5 février 2020, la société par actions simplifiée (ci-après, " SAS ") Swiss Global Invest a déposé une déclaration préalable en vue du changement de destination de sept appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques, sur un terrain situé 36 rue Georges Clémenceau, à Cannes. Par un arrêté en date du 13 mars 2020, le maire de la commune de Cannes s'est opposé à cette déclaration préalable. Par un courrier en date du 7 mai 2020, la SAS Swiss Global Invest a formé un recours gracieux, qui a été rejeté par une décision du maire de Cannes en date du 17 juin 2020. La SAS Swiss Global Invest demande au tribunal l'annulation de l'arrêté en date du 11 mars 2020, ensemble la décision en date du 17 juin 2020 par lequel le maire de la commune de Cannes a rejeté son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () ". En application de l'article L. 2131-2 du même code, y sont soumises les délibérations du conseil municipal. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 153-24 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme porte sur un territoire qui n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, ou lorsqu'il comporte des dispositions tenant lieu de programme local de l'habitat, il est publié et transmis à l'autorité administrative compétente de l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. Il devient exécutoire à l'issue d'un délai d'un mois à compter de sa transmission à l'autorité administrative compétente de l'Etat. ". Enfin, aux termes de l'article R. 152-21 de ce même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département, à l'exception de la décision mentionnée au 6° de l'article R. 153-20 ". Il résulte de ces dispositions que l'acte approuvant le plan local d'urbanisme d'une commune qui n'est pas couverte par un schéma de cohérence territoriale, devient exécutoire un mois après sa transmission au préfet, sauf si ce dernier demande que des modifications y soient apportées, et sous réserve qu'il ait fait l'objet d'un affichage dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme et que mention de cet affichage ait été insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département.

3. En l'espèce, il ressort des termes de la décision attaquée que ses visas mentionnent le plan local d'urbanisme (ci-après, " PLU ") approuvé le 24 octobre 2005 alors même que la réglementation d'urbanisme applicable à la date de la décision attaquée, le 13 mars 2020, résulte du plan local d'urbanisme approuvé par une délibération en date du 18 novembre 2019. En effet, cette dernière, affichée du 25 novembre au 26 décembre 2019 et insérée dans le journal Nice Matin le 27 novembre 2019, est devenue exécutoire le 21 décembre 2019, à l'issue d'un délai d'un mois à compter de sa transmission au préfet de département le 21 novembre 2019, le territoire n'étant pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. Contrairement à ce que soutient la commune de Cannes, cette mention ne constitue pas une simple erreur matérielle sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que le maire de la commune, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée la société requérante, s'est fondé sur la méconnaissance par le projet de l'objectif du programme local de l'habitat repris par le plan local d'urbanisme de la commune de Cannes, dans sa version en date du 24 octobre 2005, d'organiser la production de 674 logements neufs par en moyenne dont 291 (43%) en logements sociaux, qui diffère de l'objectif fixé au sein du rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire a commis une erreur de droit en se fondant sur les règles issues du plan local d'urbanisme en date du 24 octobre 2005 et non de celui du 18 novembre 2019.

4. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

5. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durable ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes () ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". Il résulte de ces dispositions que seuls le règlement d'un PLU et ses documents graphiques sont opposables aux autorisations d'urbanisme, à l'exclusion de son projet d'aménagement et de développement durable et de son rapport de présentation.

6. La commune de Cannes fait valoir que la décision attaquée d'opposition à déclaration préalable peut trouver son fondement dans l'objectif de création de logements d'habitation, lequel est un objectif majeur de la politique locale de l'habitat consacré tant par le PLU approuvé le 18 novembre 2019 que le programme local de l'habitat en date du 27 septembre 2019. Toutefois, la commune n'établit pas ni même n'allègue que cet objectif serait au nombre de ceux expressément prévus par le règlement du PLU ou les orientations d'aménagement et de programmation dudit plan. Par suite, ce motif, tiré de la méconnaissance de l'objectif de " création de logements d'habitation ", qui ne repose sur aucune règle d'urbanisme applicable à une demande d'autorisation d'urbanisme, ne peut légalement fonder la décision litigieuse. Il s'ensuit que la substitution de motif sollicitée par la commune doit être écartée.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme : " Conformément à l'article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l'habitation, dans les communes faisant l'objet d'un arrêté au titre de l'article L. 302-9-1 du même code, dans toute opération de construction d'immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher, au moins 30 % des logements familiaux sont des logements locatifs sociaux définis à l'article L. 302-5 dudit code, hors logements financés avec un prêt locatif social. () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 210-1 dudit code : " () Pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat dans le département lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l'Etat peut déléguer ce droit () à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du présent code () ".

8. En l'espèce, le préfet des Alpes-Maritimes a, par un arrêté n°2017-1103 en date du 27 décembre 2017, prononcé la carence de la commune de Cannes au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2014-2016 telle que définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et a mentionné que l'atteinte d'un tel objectif peut se traduire à la fois par le biais d'opérations de construction neuve et d'opérations d'acquisition-amélioration. Par ailleurs, en application des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, cet arrêté de carence confère l'exercice du droit de préemption au préfet des Alpes-Maritimes, pour les biens affectés ou destinés à être affectés au logement. Toutefois, il est constant que le projet objet de la déclaration préalable litigieuse prévoit un changement de destination et ne constitue ni une cession entrant dans le champ du droit de préemption, ni une opération de construction neuve ou d'acquisition-amélioration, ni même une construction au sens des dispositions précitées de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de la commune de Cannes ne pouvait légalement se fonder sur l'arrêté en date du 27 décembre 2017 pour prendre la décision attaquée. Il s'en suit que la substitution de motif sollicitée par la commune doit également être écartée.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale. ".

10. Ainsi que le fait valoir la société requérante, le respect d'un objectif de " mixité sociale " pouvant résulter des dispositions précitées ne peut être lui être opposé dès lors que son projet ne consiste pas dans la réalisation d'un programme de logements mais dans un changement de destination. La commune, à qui il était loisible de prévoir, au sein du règlement de la zone UA de son PLU, des règles destinées à réglementer le changement de destination, ne peut se fonder sur l'objectif général de " mixité sociale ", ce dernier ne constituant pas une règle d'urbanisme directement opposable à une demande d'autorisation d'urbanisme ni même, plus généralement, sur la méconnaissance des principes qui seraient issus de la loi du 13 novembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), laquelle n'est pas directement opposable à une demande d'autorisation d'urbanisme. La société requérante est dès lors fondée à soutenir qu'un tel motif ne pouvait être légalement opposé à sa déclaration préalable.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; / 2° Les plans de sauvegarde et de mise en valeur prévus au chapitre III du titre premier du livre III ; / 3° Les cartes communales prévues au titre VI du présent livre ; / 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus par le chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation ; / 5° Les plans de déplacements urbains prévus par le chapitre IV du titre premier du livre II de la première partie du code des transports ; / 6° La délimitation des périmètres d'intervention prévus à l'article L. 113-16 ; / 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat; / 8° Les autorisations prévues par l'article L. 752-1 du code de commerce ; / 9° Les autorisations prévues par l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée ; / 10° Les permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévus à l'article L. 425-4 ".

12. Pour s'opposer à la déclaration préalable litigieuse, il ressort de la décision attaquée que la commune de Cannes s'est également fondée sur la contrariété du projet avec les objectifs contenus dans le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (ci-après, " SCOT "). Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet contesté de changement de destination relèverait de l'une des hypothèses prévues par les dispositions précitées de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme imposant une compatibilité avec le SCOT. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir le motif tiré d'une contrariété du projet aux objectifs du document d'orientation et d'objectifs du SCOT est erroné.

13. En cinquième lieu, à supposer que la commune de Cannes puisse être regardée comme sollicitant une substitution de motif tirée de la méconnaissance par le projet des orientations du projet d'aménagement et de développement durable (ci-après, " PADD ") et notamment l'orientation n°17 qui vise à " Promouvoir le développement de logements sociaux dans le diffus grâce au droit de préemption urbain renforcé " et l'orientation n°11 qui vise à assurer la " pérennité de l'offre d'hébergement hôtelier cannoise () dans le respect de la qualité de vie des quartiers ", il résulte des dispositions précitées de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme que, contrairement au règlement et à ses documents graphiques, le PADD d'un PLU n'est pas directement opposable aux autorisations d'urbanisme. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que ce motif ne pouvait légalement fonder l'opposition litigieuse à sa déclaration préalable.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Swiss Global Invest est fondée à demander l'annulation de l'arrêté en date du 13 mars 2020 du maire de la commune de Cannes, ensemble la décision 17 juin 2020 par laquelle le maire de Cannes a rejeté son recours gracieux.

15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

17. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme par l'article 108 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

18. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

19. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de l'arrêté portant opposition à déclaration préalable dont l'annulation est prononcée interdisaient la délivrance de l'autorisation en cause pour un autre motif que ceux que censure la présente décision. Il ne résulte pas non plus de l'instruction qu'un changement dans les circonstances de fait se soit produit depuis l'édiction de l'arrêté annulé ni, à plus forte raison, que la situation de fait existant à la date du présent jugement fasse obstacle à la non-opposition à déclaration préalable déposée par la société requérante. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au maire de Cannes, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la notification de la présente décision, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la société requérante.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Swiss Global Invest, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que la commune de Cannes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

21. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 13 mars 2020 et la décision du 17 juin 2020 de rejet du recours gracieux formé par la société par actions simplifiée Swiss Global Invest, pris par le maire de la commune de Cannes, sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Cannes, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, d'accorder la déclaration préalable de travaux présentée le 5 février 2020 par la société par actions simplifiée Swiss Global Invest.

Article 3 : La commune de Cannes versera la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la société par actions simplifiée Swiss Global Invest sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée Swiss Global Invest et à la commune de Cannes.

Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

Mme Le Guennec, conseillère,

M. Combot, conseiller,

Assistés de Mme Sussen, greffière.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 11 mai 2023.

La rapporteure,

signé

B. Le Guennec

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

C. Sussen

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun,

contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière,