Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2003510

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 3 septembre 2020, 31 août 2021 et 17 mai 2023, Mme C B, représentée par Me Barbaro, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 juillet 2020 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes lui a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif ;

2°) d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes de lui délivrer un certificat d'urbanisme positif dès la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requérante soutient que la décision attaquée :

- méconnait les dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme dès lors que le préfet des Alpes-Maritimes ne pouvait faire application des dispositions du plan local d'urbanisme métropolitain qui n'était pas en vigueur à la date d'édiction du certificat d'urbanisme négatif annulé et qu'il ne pouvait davantage se fonder sur la méconnaissance des dispositions de la loi Montagne alors même que ce motif a été censuré par le jugement du tribunal administratif de Nice n°1702977 en date du 10 juin 2020 ;

- est illégale en raison de l'illégalité tirée de l'erreur manifeste d'appréciation dont est entachée la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe sa parcelle B 1505 située à Bonson, en zone naturelle (Nb) ;

- est dépourvue de base légale du fait de l'annulation, par le jugement du tribunal administratif de Nice n° 1906029 en date du 15 juin 2021, du plan local d'urbanisme de la métropole Nice Côte d'Azur en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section B n° 1505 sise à Bonson en zone Nb ;

- la substitution de base légale et de motif sollicitée par le préfet des Alpes-Maritimes tirée de la méconnaissance des dispositions des articles NB 4 du POS de la commune de Bonson approuvé le 27 février 1990, R. 111-2 et R. 111-8 du code de l'urbanisme en l'absence d'équipements d'assainissement susceptibles de desservir le terrain d'assiette du projet litigieux doit être écartée dès lors que le projet a fait l'objet d'un avis favorable des services eau et assainissement de la métropole.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 février 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir :

- à titre principal, que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, que la décision en litige est justifiée dès lors que le certificat d'urbanisme négatif aurait pu être fondé sur la méconnaissance des dispositions des articles NB 4 du POS de la commune de Bonson approuvé le 27 février 1990, R. 111-2 et R. 111-8 du code de l'urbanisme en l'absence d'équipements d'assainissement susceptibles de desservir le terrain d'assiette du projet litigieux.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 juin 2023 :

- le rapport de Mme Le Guennec ;

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique ;

- les observations de Me Barbaro, représentant Mme B ;

- et les observations de Mme A, représentant la préfecture des Alpes-Maritimes.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C B est propriétaire d'une parcelle cadastrée section B n°1505, située dans le quartier Les Salles, au lieu-dit La Ciainea, sur le territoire de la commune de Bonson. Le 14 octobre 2016, elle a déposé une demande de certificat d'urbanisme opérationnel portant sur la construction d'une maison à usage d'habitation. Par une décision du

10 février 2017, le préfet des Alpes-Maritimes lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif déclarant non réalisable l'opération envisagée. Par un jugement no 1702977 en date du 10 juin 2020, le tribunal administratif de Céans a annulé la décision du 10 février 2017 et a enjoint au préfet des Alpes-Maritimes de réexaminer la demande de Mme B. Par une décision en date du 15 juillet 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a, en exécution de ce jugement, délivré un nouveau certificat d'urbanisme négatif déclarant non réalisable l'opération envisagée. Mme B demande au tribunal l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne le bien-fondé du certificat d'urbanisme négatif :

2. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ".

3. Si un certificat d'urbanisme ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce certificat méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au certificat d'urbanisme négatif, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme. Dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du certificat d'urbanisme négatif pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.

4. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué que, pour délivrer le certificat d'urbanisme opérationnel négatif, le préfet des Alpes-Maritimes s'est fondé sur le motif tiré de ce que le terrain d'assiette du projet se situait en zone Nb du plan local d'urbanisme de la métropole Nice Côte d'Azur (ci-après, " PLUM ") et que la construction d'une maison individuelle d'environ 150 m² ne correspondait pas aux usages et affectations des sols autorisés. Toutefois, par un jugement du tribunal de céans n° 1906029 en date du 15 juin 2021, devenu définitif, le PLUM a été annulé en tant qu'il classe en zone Nb la parcelle cadastrée section B n° 1505 sise à Bonson. Cette annulation prive ainsi de base légale le motif du certificat d'urbanisme litigieux tiré de la méconnaissance des dispositions du règlement du PLUM applicables en zone Nb.

5. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à soutenir que l'unique motif sur lequel est fondée la décision du 15 juillet 2020 est entaché d'illégalité. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision litigieuse.

En ce qui concerne les substitutions de base légale et de motif présentées par le préfet des Alpes-Maritimes :

6. L'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, et sans qu'y fassent obstacle les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, selon lesquelles la décision qui rejette une demande de permis ou s'oppose à une déclaration préalable doit indiquer l'intégralité des motifs qui la justifie.

7. Dans son mémoire enregistré le 17 février 2023, le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir que le certificat d'urbanisme négatif peut trouver une base légale et un nouveau motif dans les dispositions antérieures du plan d'occupation des sols (ci-après, " POS ") de la commune de Bonson, approuvé le 27 février 1990, et remises en vigueur, en vertu des dispositions de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, du fait de l'annulation du PLUM par le jugement du tribunal administratif de Nice précité, ainsi que dans les dispositions des articles R. 111-2 et R. 111-8 du code de l'urbanisme.

8. D'une part, aux termes de l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme : " Le règlement national d'urbanisme est applicable aux constructions et aménagements faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable ainsi qu'aux autres utilisations du sol régies par le présent code. Toutefois les dispositions des articles R. 111-3, R. 111-5 à R. 111-19 et R. 111-28 à R. 111-30 ne sont pas applicables dans les territoires dotés d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Ainsi qu'il a été dit, le certificat d'urbanisme négatif était régi par le POS remis en vigueur et non par le règlement national d'urbanisme. Dès lors, le préfet des Alpes-Maritimes ne peut se fonder sur les dispositions de l'article R. 111-8 du code de l'urbanisme, lesquelles sont uniquement applicables sur le territoire des communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu.

9. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Lorsque les dispositions d'urbanisme susceptibles d'être opposées à un projet de construction ouvrent à l'administration la faculté de refuser le permis de construire ou de ne l'accorder que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales, sans lui en faire une obligation, il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme de mentionner la possibilité d'une mise en œuvre de ces dispositions. Elle ne saurait, en revanche, préjuger l'appréciation qui doit être portée, lors de l'examen de la demande de permis de construire, sur l'utilisation de la faculté ainsi ouverte à l'administration. Il suit de là qu'elle ne peut pas légalement déclarer le terrain inconstructible sur la base de telles dispositions d'urbanisme.

10. Les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme permettent à l'administration, sans lui en faire une obligation, de refuser le permis de construire ou de l'accorder sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales. Par suite, le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas fondé à soutenir qu'il pouvait légalement se fonder sur ces mêmes dispositions pour déclarer ce terrain inconstructible à l'occasion de la délivrance du certificat d'urbanisme sollicité.

11. Aux termes des dispositions de l'article NB 4 du POS de la commune de Bonson approuvé le 27 février 1990 : " () Assainissement : Toute construction admise à l'article NB 1 doit être raccordée à un dispositif d'assainissement individuel, en conformité avec la réglementation sanitaire en vigueur. Il doit être conçu de façon à pouvoir être mis hors circuit et la construction directement liée au résau public d'assainissement lorsque celui-ci sera réalisé. L'évacuation des eaux usées traitées ou non traitées dans les rivières et fossés est interdite. () " De plus, il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme de déterminer si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction ou la réalisation d'une opération déterminée. Dans la négative, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer le terrain inconstructible ou non utilisable pour l'opération envisagée alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation.

12. Il est constant, ainsi que le fait valoir le préfet des Alpes-Maritimes, que le terrain d'assiette du projet consistant en la construction d'une maison à usage d'habitation, était situé en zone " naturelle bâtissable " et qu'il n'était pas desservi par un réseau public d'assainissement. Toutefois, il ressort de l'avis favorable des services eau et assainissement de la métropole Nice Côte d'Aur en date du 10 novembre 2022 produit par la requérante qu'un dispositif d'assainissement individuel, conforme aux dispositions réglementaires, était susceptible de permettre la desserte du terrain litigieux. Cet avis, bien que postérieur au certificat d'urbanisme négatif, peut être pris en compte en l'absence d'éléments produits en défense tirés du caractère irréalisable d'un tel dispositif à la date du certificat d'urbanisme négatif. Dans ces conditions, le préfet n'est pas fondé à soutenir que le projet n'était pas réalisable sur le terrain d'assiette envisagé en l'absence d'assainissement collectif ou individuel susceptible de desservir le terrain et qu'il méconnaissait les dispositions de l'article NB 4 du règlement du POS de la commune de Bonson approuvé le 27 février 1990. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de base légale et de motif sollicitée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à demander l'annulation de la décision du 15 juillet 2020.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". Aux termes des dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ".

15. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Toutefois, ni les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, qui imposent aux refus d'autorisation d'urbanisme d'indiquer l'intégralité des motifs qui les justifient, ni les dispositions de l'article L. 600-2 du même code, qui font obstacle dans certaines conditions à ce que la demande d'autorisation d'urbanisme fasse l'objet d'une nouvelle décision défavorable sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée, ne sont applicables aux certificats d'urbanisme, notamment à ceux délivrés sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, lesquels certificats ne statuent pas sur une demande d'autorisation d'urbanisme et, quel qu'en soit le sens, n'ont ni pour objet ni pour effet de délivrer ou refuser la délivrance d' une telle autorisation. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction de la requête tendant à ce que le tribunal enjoigne au préfet des Alpes-Maritimes de délivrer un certificat d'urbanisme favorable à Mme B doivent être rejetées. La présente décision implique seulement que le préfet des Alpes-Maritimes prenne une nouvelle décision après une nouvelle instruction de la demande de Mme B, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

16. Il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à Mme B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 15 juillet 2020 du préfet des Alpes-Maritimes est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au préfet des Alpes-Maritimes, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, de réexaminer la demande de certificat d'urbanisme formée par Mme B.

Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 (mille cinq cent) euros à Mme B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à Mme C B et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et à la commune de Bonson.

Délibéré après l'audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

Mme Le Guennec, conseillère,

M. Combot, conseiller,

Assistés de Mme Albu, greffière.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 13 juillet 2023.

La rapporteure,

signé

B. Le Guennec

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

C. Albu

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière,