Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2100570

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 janvier, 31 août 2021 et 17 mai 2023, Mme B A, représentée par Me Barbaro, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 30 novembre 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes lui a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif ;

2°) d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes de lui accorder le certificat d'urbanisme sollicité, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification de ce jugement ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme dès lors que le préfet des Alpes-Maritimes ne pouvait faire application des dispositions du plan local d'urbanisme métropolitain qui n'étaient pas en vigueur à la date d'édiction du certificat d'urbanisme négatif annulé par le tribunal dans un jugement n°1702974 du 22 juillet 2019 ;

- elle est illégale dès lors que le préfet des Alpes-Maritimes ne pouvait se fonder sur la méconnaissance des dispositions de la loi Montagne alors même que ce motif a été censuré par le jugement du tribunal n°1702974 du 22 juillet 2019 ;

- sa parcelle est illégalement classée en zone naturelle (Nb) par le plan local d'urbanisme métropolitain ce qui est de nature a entaché d'illégalité le certificat d'urbanisme négatif litigieux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mai 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- aucun des moyens de la requête n'est fondé ;

- en tout état de cause, la décision litigieuse pouvait se fonder sur une méconnaissance des dispositions des articles NB 4 du plan d'occupation des sols de la commune de Bonson approuvé le 27 février 1990, R. 111-2 et R. 111-8 du code de l'urbanisme dès lors que la parcelle litigieuse n'est pas raccordée à un système d'assainissement collectif et que le projet ne fait état d'aucun dispositif d'assainissement individuel.

Vu :

- le jugement du tribunal n°1702974 du 22 juillet 2019 ;

- le jugement du tribunal n°1906029 du 15 juin 2021 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 octobre 2023 :

- le rapport de M. Holzer,

- les conclusions de Mme Moutry, rapporteure publique,

- et les observations de Me Barbaro, représentant la requérante.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A est propriétaire de la parcelle cadastrée section B n°1504, située dans le quartier Les Salles sur le territoire de la commune de Bonson. Le 15 novembre 2016, elle a déposé, auprès des services de l'Etat, une demande de certificat d'urbanisme opérationnel portant sur la construction d'une maison à usage d'habitation. Par une décision du

10 février 2017, le préfet des Alpes-Maritimes lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif déclarant non réalisable l'opération envisagée. Par un jugement no1702974 du 22 juillet 2019, le tribunal a annulé ce certificat d'urbanisme négatif et a enjoint au préfet des Alpes-Maritimes de réexaminer la demande de Mme A. Par une décision en date du 30 novembre 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a, en exécution de ce jugement, délivré un nouveau certificat d'urbanisme négatif déclarant non réalisable l'opération envisagée. Par sa requête, Mme A demande l'annulation de cette décision du 30 novembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen invoqué par la voie de l'exception tiré de l'illégalité du classement de la parcelle litigieuse en zone naturelle (Nb) :

2. D'une part, si un certificat d'urbanisme ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce certificat méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au certificat d'urbanisme négatif, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme. Dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du certificat d'urbanisme négatif pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire / () ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées au point précédent, un secteur, même équipé, qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

5. La zone naturelle et forestière (N) est définie par le tome 3 du rapport de présentation du plan local d'urbanisme métropolitain comme une zone d'espaces naturels à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment d'un point de vue esthétique, historique ou écologique. Elle est composée de 16 sous-zones dont la sous-zone Nb qui couvre les grands espaces naturels métropolitains et correspond majoritairement aux espaces boisés contribuant à la composition environnementale et paysagère du territoire métropolitain. Cette sous-zone Nb correspond, en zone de montagne, aux espaces remarquables et caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard identifiés par la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Alpes-Maritimes.

6. En l'espèce, la parcelle cadastrée litigieuse section B n° 1504 a été classée par le plan local d'urbanisme métropolitain en zone Nb. S'il ressort des pièces du dossier que cette parcelle est vierge de toute construction et est répertoriée en zone 2 " enjeu écologique fort " de la trame verte et bleue, il ressort toutefois de ces mêmes pièces ainsi que des prises de vues extraites des sites Google Maps et Géoportail, accessibles tant aux juges qu'aux parties, qu'elle se situe dans un couloir compris entre deux routes départementales au sein duquel se trouvent des parcelles construites. La parcelle de la requérante se situe ainsi en proximité immédiate de ces propriétés bâties le long de la route, de sorte que cette parcelle se trouve en continuité de l'urbanisation existante qui s'est développée en amont de cette voie. En outre, il ressort également des pièces du dossier que la parcelle litigieuse se situe entre ces parcelles bâties au Sud et la parcelle cadastrée section B n°1505, au Nord, dont le classement en zone naturelle (Nb) a été censuré par le tribunal dans un jugement n°1906029 du 15 juin 2021 qui a retenu une erreur manifeste d'appréciation des auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain. Dans ces conditions, eu égard à sa situation et à ce qui précède, la requérante est fondée à soutenir que le classement de sa parcelle en zone Nb est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

7. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante est fondée à soutenir, eu égard à l'illégalité du classement de sa parcelle en zone Nb, que le certificat d'urbanisme négatif litigieux est entaché d'illégalité.

En ce qui concerne les autres moyens de la requête :

8. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la requérante n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision litigieuse.

En ce qui concerne les substitutions de base légale et de motifs présentées par le préfet des Alpes-Maritimes :

9. Dans son mémoire en défense enregistré le 2 mai 2023, le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir que, dans l'hypothèse où les dispositions du plan local d'urbanisme métropolitain ne pouvait pas être opposées à la requérante, le certificat d'urbanisme négatif litigieux peut trouver une base légale et un nouveau motif dans les dispositions antérieures du plan d'occupation des sols de la commune de Bonson, approuvé le 27 février 1990, et remises en vigueur, en vertu des dispositions de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme ainsi que dans les dispositions des articles R. 111-2 et R. 111-8 du code de l'urbanisme.

10. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. ".

11. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme.

12. En outre, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Aux termes de l'article R. 111-8 de ce même code : " L'alimentation en eau potable et l'assainissement des eaux domestiques usées, la collecte et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement ainsi que l'évacuation, l'épuration et le rejet des eaux résiduaires industrielles doivent être assurés dans des conditions conformes aux règlements en vigueur. ".

13. Enfin aux termes des dispositions de l'article NB 4 du POS de la commune de Bonson approuvé le 27 février 1990 : " () Assainissement : Toute construction admise à l'article NB 1 doit être raccordée à un dispositif d'assainissement individuel, en conformité avec la réglementation sanitaire en vigueur. Il doit être conçu de façon à pouvoir être mis hors circuit et la construction directement liée au réseau public d'assainissement lorsque celui-ci sera réalisé. L'évacuation des eaux usées traitées ou non traitées dans les rivières et fossés est interdite. () "

14. En premier lieu, le préfet des Alpes-Maritimes ne peut utilement se fonder sur les dispositions précitées de l'article R. 111-8 du code de l'urbanisme, lesquelles sont uniquement applicables sur le territoire des communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, en application des dispositions de l'article R. 111-1 de ce même code.

15. En deuxième lieu, il est constant, ainsi que le fait valoir le préfet des Alpes-Maritimes, que la parcelle de la requérante n'est pas desservie par un réseau public d'assainissement. Si le préfet des Alpes-Maritimes soutient également que le projet, objet du certificat d'urbanisme litigieux, ne prévoit aucun dispositif d'assainissement individuel en méconnaissance des dispositions précitées de l'article NB 4 du plan d'occupation des sols de la commune de Bonson, il n'apporte toutefois aucun élément à l'appui d'une telle allégation. A l'inverse, il ressort de l'avis du service eau et assainissement de la métropole Nice Côte-d'Azur datée du 9 novembre 2022, que la requérante justifie de la conception d'un dispositif d'assainissement non-collectif qui a reçu un avis favorable de ce même service. Un tel avis, bien que postérieur à la décision litigieuse, peut être pris en compte en l'absence d'éléments produits en défense par le préfet tirés du caractère irréalisable d'un tel dispositif à la date de cette décision. Dans ces conditions, le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas fondé à soutenir que le projet n'était pas réalisable sur le terrain d'assiette envisagé en l'absence de dispositif d'assainissement et qu'il méconnaissait les dispositions de l'article NB 4 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Bonson approuvé le 27 février 1990.

16. En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas davantage fondé à soutenir, qu'en l'absence de dispositif d'assainissement, le certificat d'urbanisme négatif litigieux aurait pu se fonder sur les dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

17. Il résulte de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de faire droit aux demandes de substitution de base légale et de motifs sollicitées par le préfet des Alpes-Maritimes.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

18. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Toutefois, ni les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, qui imposent aux refus d'autorisation d'urbanisme d'indiquer l'intégralité des motifs qui les justifient, ni les dispositions de l'article L. 600-2 du même code, qui font obstacle dans certaines conditions à ce que la demande d'autorisation d'urbanisme fasse l'objet d'une nouvelle décision défavorable sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée, ne sont applicables aux certificats d'urbanisme, notamment à ceux délivrés sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, lesquels certificats ne statuent pas sur une demande d'autorisation d'urbanisme et, quel qu'en soit le sens, n'ont ni pour objet ni pour effet de délivrer ou refuser la délivrance d' une telle autorisation.

19. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'injonction de la requête tendant à ce que le tribunal enjoigne au préfet des Alpes-Maritimes de délivrer un certificat d'urbanisme positif à la requérante doivent être rejetées. La présente décision implique seulement que le préfet des Alpes-Maritimes prenne une nouvelle décision après une nouvelle instruction de la demande de Mme A, dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Sur les frais liés au litige :

20. Il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à Mme A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 30 novembre 2020 par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a délivré à Mme A un certificat d'urbanisme opérationnel négatif est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au préfet des Alpes-Maritimes de réexaminer la demande de certificat d'urbanisme formée par Mme A dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Article 3 : L'Etat versera une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à Mme A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et à la commune de Bonson.

Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pascal, président,

M. Holzer, conseiller,

Mme Duroux, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2023.

Le rapporteur,

signé

M. HOLZER

Le président,

signé

F. PASCAL

La greffière,

signé

P.-B. ANTOINE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,

N°2100570