Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2101237

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance n° 1909295 du 26 février 2021, la présidente du tribunal administratif de Marseille a transmis le dossier de la requête de la commune de Mougins au tribunal administratif de Nice.

Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Marseille le 4 novembre 2019, et un mémoire, enregistré au greffe du tribunal administratif de Nice le 9 septembre 2022, la commune de Mougins, représentée par Me Grech, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler les courriers des 15 juillet et 29 août 2019 par lesquels le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a demandé à la commune de Mougins " de bien vouloir procéder au recensement des végétaux hôtes à arracher ", et de " fournir le dénombrement par espèces végétales et la preuve des destructions desdites espèces " dans un délai de deux mois ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les courriers attaqués ont été signés par une autorité incompétente ;

- ces décisions sont entachées d'un vice de procédure dès lors qu'aucune constatation contradictoire de l'état de lieux n'a été réalisée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 251-9 du code rural et de la pêche maritime ;

- ces décisions sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du principe de précaution.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2022, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable en ce que les décisions attaquées constituent des décisions confirmatives de la décision du 29 mars 2019, qui n'ont pas été contestées dans le délai de recours contentieux de deux mois ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la commune de Mougins ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 2000/29/CE du Conseil du 8 mai 2000 concernant les mesures de protection contre l'introduction dans la Communauté d'organismes nuisibles aux végétaux et contre leur propagation à l'intérieur de la Communauté, modifiée par la directive n° 2002/89 du 28 novembre 2002 ;

- la décision d'exécution (UE) 2015/789 de la Commission du 18 mai 2015 relative à des mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xylella fastidiosa (Wells et al.), modifiée ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du ministre de l'agriculture du 23 décembre 2015 relatif aux mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xylella Fastidiosa ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bergantz, rapporteuse ;

- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public ;

- et les observations de Me Grech, représentant la commune de Mougins.

Considérant ce qui suit :

1. Un foyer de la bactérie Xyllela fastidiosa subsp multiplex a été découvert le 2 août 2018 sur une lavande (Lavandula x intermedia) et une corneille glauque (Coronilla glauca) situées sur la propriété de " Mougins Le Haut " à Mougins (06250). A la suite de la découverte de ce foyer et de l'arrachage des deux végétaux infectés, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt) a, par un courrier du 29 mars 2019, informé la commune de Mougins, gestionnaire des parcelles du domaine de " Mougins Le Haut ", qu'elle allait procéder au recensement de toutes les espèces végétales hôtes de la bactérie présentes dans la zone infectée le 26 juin 2019. Par courrier électronique du 11 juillet 2019, les services de la commune de Mougins ont toutefois indiqué qu'ils entendaient procéder eux-mêmes au recensement des végétaux hôtes. Dès lors, par une décision du 15 juillet 2019, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a ordonné à la commune de Mougins de procéder, à ses frais, au recensement et à la destruction des végétaux hôtes situés dans le périmètre de 100 mètres autour des foyers de Xylella fastidiosa. Par une décision du 29 août 2019, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a réitéré cette demande. La commune de Mougins demande au tribunal d'annuler les décisions du 15 juillet et 29 août 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, les décisions attaquées ont été signée par M. A C, ingénieur divisionnaire de l'agriculture et de l'environnement, responsable du pôle mutualisation des contrôles et interventions sanitaires. Par un arrêté du 12 décembre 2017 publié le 15 décembre suivant au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, le directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt a délégué sa signature à Mme B, directrice régionale adjointe de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt et cheffe du service régional de l'alimentation et, en cas d'absence ou d'empêchement de cette dernière, à M. A C, adjoint au chef du service régional de l'alimentation à l'effet de signer tous les actes relevant de la compétence du service régional de l'alimentation, incluant la protection des végétaux. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme B n'aurait pas été absente ou empêchée les 15 juillet et 29 août 2019. Par suite, le moyen tiré de ce que M. C n'était pas compétent pour signer les décisions en litige manque en fait et doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 251-9 du code rural et de la pêche maritime : " Sauf cas d'urgence, la destruction de végétaux ne peut être exécutée qu'après constatation contradictoire de l'état des lieux, en présence du maire ou de son délégué, d'un agent habilité mentionné à l'article L. 250-3 et du propriétaire ou usager des terrains ou magasins ou de son représentant dûment appelés ; de cette opération, il est dressé procès-verbal signé des parties. () ". Aux termes de l'article L. 251-10 du même code : " Si un propriétaire ou détenteur refuse d'effectuer dans les délais prescrits et conformément aux arrêtés pris en la matière les mesures de prévention, de surveillance ou de lutte imposées, un agent mentionné au 1° ou 2° de l'article L. 250-2 prend les mesures nécessaires pour l'exécution de ces arrêtés. Il les notifie aux intéressés par lettre recommandée, avant leur exécution ; il adresse copie de cette notification au préfet du département et au maire de la commune sur le territoire de laquelle les opérations doivent avoir lieu. / Le préfet peut exécuter d'office ces mesures, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un groupement agréé de défense contre les organismes nuisibles ou de tout autre organisme désigné à cet effet conformément à l'article L. 201-13 ".

4. La commune de Mougins soutient que la constatation contradictoire de l'état des lieux prescrite par les dispositions précitées de l'article L. 521-9 du code rural et de la pêche maritime avant que la destruction de végétaux ne soit exécutée n'a pas été respectée. Toutefois, les décisions attaquées des 15 juillet et 29 août 2019 ne constituent pas, par elles-mêmes, l'exécution d'une mesure de destruction de végétaux, mais constituent des décisions de prévention prescrivant des mesures de lutte contre un organisme nuisible aux végétaux qui doivent être exécutées par le propriétaire, dans un délai de deux mois. Par suite, ce moyen doit être écarté.

5. En troisième lieu, le droit de l'Union européenne a, par la directive n° 2000/29/CE modifiée du Conseil du 8 mai 2000, prévu des mesures de protection contre l'introduction et la propagation dans et à l'intérieur de l'Union d'organismes nuisibles aux végétaux et aux produits végétaux. Sur le fondement de cette directive, la Commission a fixé, par la décision (UE) n° 2015/789 du 18 mai 2015 modifiée par la décision n° 2015/2417 du 17 décembre 2015, des mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xyllela fastidiosa, en raison du risque phytosanitaire constitué par cette bactérie pour le territoire de l'Union. Ainsi, aux termes de l'article 1er de cette décision d'exécution : " Aux fins de la présente décision, on entend par : / a) " organisme spécifié ", toute sous-espèce de Xylella fastidiosa (Wells et al.) ; / b) " végétaux hôtes ", tous les végétaux destinés à la plantation, à l'exception des semences, appartenant aux genres ou espèce énumérés dans la base de données de la Commission répertoriant les végétaux hôtes sensibles à Xylella fastidiosa sur le territoire de l'Union, qui se sont révélés sensibles à une ou plusieurs sous-espèces de l'organisme spécifié lorsque l'Etat membre a délimité une zone en fonction uniquement d'une ou de plusieurs sous-espèces de l'organisme spécifié, conformément à l'article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa ; () ". L'article 4 de cette décision dispose que : " 1. Lorsque la présence de l'organisme spécifié est confirmée, l'Etat membre concerné délimite sans délai une zone conformément au paragraphe 2 (ci-après la " zone délimitée "). / (). / 2. La zone délimitée se compose d'une zone infectée et d'une zone tampon. / La zone infectée englobe tous les végétaux dont l'infection par l'organisme spécifié est connue, tous les végétaux présentant des symptômes d'une éventuelle infection par ledit organisme et tous les autres végétaux susceptibles d'être infectés par cet organisme en raison de leur proximité immédiate avec des végétaux infectés ou, si elle est connue, d'une source de production qu'ils ont en commun avec des végétaux infectés ou des végétaux qui en sont issus. () / La zone tampon s'étend sur au moins 10 kilomètres autour de la zone infectée. () ". Aux termes de l'article 6 de cette décision : " 1. L'État membre ayant établi la zone délimitée visée à l'article 4 prend dans cette zone les mesures énoncées aux paragraphes 2 à 11. / 2. L'État membre concerné procède, dans un rayon de 100 mètres autour des végétaux qui ont fait l'objet d'analyses ayant révélé une infection par l'organisme spécifié, à l'enlèvement immédiat : / a) des végétaux hôtes, quel que soit leur statut sanitaire ; / b) des végétaux dont l'infection par l'organisme spécifié est connue ; / c) des végétaux qui présentent des symptômes d'une éventuelle infection par ledit organisme ou qui sont soupçonnés d'être infectés par ledit organisme. () ".

6. En droit interne, le législateur et le pouvoir réglementaire ont fixé des mesures en vue de lutter contre les dangers sanitaires présentés par des organismes nuisibles tels que la bactérie Xyllela fastidiosa, laquelle a été classée en danger sanitaire de première catégorie pour les espèces végétales par l'arrêté du 31 juillet 2000. Ainsi, aux termes de l'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime : " Pour l'application du présent livre, sous réserve de dispositions particulières, on entend par dangers sanitaires les dangers qui sont de nature à porter atteinte à la santé des animaux et des végétaux ou à la sécurité sanitaire des aliments et les maladies d'origine animale ou végétale qui sont transmissibles à l'homme. / Les dangers sanitaires sont classés selon les trois catégories suivantes : / 1° Les dangers sanitaires de première catégorie sont ceux qui étant de nature, par leur nouveauté, leur apparition ou persistance, à porter une atteinte grave à la santé publique ou à la santé des végétaux et des animaux à l'état sauvage ou domestique ou à mettre gravement en cause, par voie directe ou par les perturbations des échanges commerciaux qu'ils provoquent, les capacités de production d'une filière animale ou végétale, requièrent, dans un but d'intérêt général, des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte rendues obligatoires par l'autorité administrative ; () / La liste des dangers sanitaires des première et deuxième catégories est établie dans des conditions prévues par voie réglementaire ". Aux termes de l'article L. 251-3 de ce code, dans sa rédaction applicable : " Sont considérés comme des organismes nuisibles tous les ennemis des végétaux ou des produits végétaux, qu'ils appartiennent au règne animal ou végétal ou se présentent sous forme de virus, mycoplasmes ou autres agents pathogènes. / L'autorité administrative dresse la liste des organismes nuisibles qui sont des dangers sanitaires de première catégorie et de deuxième catégorie définis à l'article L. 201-1 ". Aux termes de l'article L. 201-4 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative prend toutes mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relatives aux dangers sanitaires de première catégorie. Elle peut prendre de telles mesures pour les dangers de deuxième catégorie. / A ce titre, elle peut, notamment : / 1° Imposer à certains propriétaires ou détenteurs d'animaux, de denrées d'origine animale ou d'aliments pour animaux, ainsi qu'à certains propriétaires ou détenteurs de végétaux, des mesures particulières de contrôle adaptées à ces dangers ; () ". L'article 1er de l'arrêté ministériel du 23 décembre 2015 modifié relatif aux mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xylella fastidiosa rend immédiatement applicable la décision d'exécution précitée de la Commission.

7. Ainsi qu'il a été dit au point 5, la décision d'exécution (UE) 2015/789 modifiée précise, en son article 6, que lorsqu'une zone d'un rayon de 100 mètres est délimitée autour d'un foyer de Xyllela fastidiosa, l'Etat membre procède dans ce rayon à l'enlèvement immédiat des végétaux dont l'infection est connue, des végétaux présentant des symptômes d'une éventuelle infection et de ceux soupçonnés d'être infectés, ainsi que des végétaux hôtes quel que soit leur statut sanitaire. Dans les affaires C-78/16 et C-79/16, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé, le 9 juin 2019, que l'obligation d'enlèvement immédiat des végétaux hôtes, quel que soit leur statut sanitaire, constituait, en l'état des connaissances scientifiques disponibles et en l'absence de traitement permettant de guérir lesdits végétaux, une mesure appropriée et nécessaire pour éviter la propagation de la bactérie Xyllela fastidiosa à partir de ces végétaux par les insectes vecteurs de celle-ci et ne méconnaissait dès lors pas les principes de proportionnalité et de précaution.

8. A la date des décisions attaquées, la base de données des végétaux hôtes de la bactérie Xyllela fastidiosa était celle déterminée par la Commission au 11 avril 2019, parmi lesquelles figuraient les espèces listées dans les décisions contestées devant faire l'objet des mesures d'arrachement prescrites.

9. En l'espèce, il est constant que les parcelles n°s CM 128, CM 130, CM 131, CM 134, CM 161, CM 390, CM 417, CM 442, CM 444, CM 447, CM 448, CM 450 et CM 452 sont situées à moins de 100 mètres du foyer d'infection. Par suite, à la date des décisions attaquées, en l'état des données scientifiques disponibles et notamment de l'absence de mesures alternatives permettant d'éradiquer la bactérie, la mesure d'abattage, quel que soit leur statut sanitaire, des espèces végétales listées dans les décisions litigieuses, relevant de la catégorie des végétaux hôtes déterminés par la Commission et présentes sur lesdites parcelles, n'apparaît pas disproportionnée, quand bien même elle entraîne un l'abattage d'un très grand nombre de végétaux et emporte des conséquences sur l'environnement, eu égard à la virulence de la bactérie et à son mode de propagation. Il s'ensuit que la commune de Mougins n'est pas fondée à soutenir que le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur aurait commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des exigences du principe de précaution énoncé par l'article 5 de la Charte de l'environnement et l'article 110-1 du code de l'environnement.

10. En quatrième lieu, la commune requérante ne peut utilement se prévaloir de circonstances postérieures aux décisions en litige, résultant de l'adoption du règlement d'exécution (UE) 2020/1201 de la Commission européenne du 14 août 2020, qui sont sans incidence sur leur légalité.

11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, que la commune de Mougins n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions des 15 juillet et 29 août 2019.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme de que la commune de Mougins réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Mougins est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mougins et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Délibéré après l'audience du 24 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Emmanuelli, président,

Mme Raison, première conseillère,

Mme Bergantz, conseillère,

assistés de Mme Foultier, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2024.

La rapporteuse,

A. BERGANTZ

Le président,

O. EMMANUELLILa greffière

M. FOULTIER

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière.

2101237