Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2101957

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 avril 2021 et 1er décembre 2022, la société civile immobilière La Victorine, prise en la personne de son gérant en exercice, représentée par Me Zago, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de Valbonne s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 26 octobre 2020 en vue de la régularisation de travaux d'entretien des berges de l'étang situé chemin du Val Martin ;

2°) de constater qu'elle est titulaire d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de Valbonne de réexaminer sa demande sur le fondement des dispositions d'urbanisme applicables à la date de la décision attaquée ;

3°) de condamner la commune de Valbonne aux entiers dépens ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Valbonne la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice de compétence faute pour le maire de Valbonne de justifier d'une délégation de signature régulière ;

- elle est entachée d'une insuffisance de motivation ;

- elle doit être regardée comme une décision de retrait d'une autorisation tacite de non-opposition à déclaration préalable qui a été prise en l'absence de procédure préalable contradictoire en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le motif de refus tiré de ce que les travaux litigieux méconnaissent les dispositions de l'article R. 111-8 du code de l'urbanisme est infondé dès lors que de telles dispositions ne sont pas applicables en l'espèce compte tenu du fait que la commune de Valbonne est dotée d'un plan local d'urbanisme ;

- le maire de Valbonne ne pouvait utilement se fonder sur les dispositions du règlement des eaux pluviales et des ruissellements pour s'opposer à la déclaration préalable litigieuse lesquelles ne sont pas applicables alors, qu'en tout état de cause, la marge de recul avec l'axe d'écoulement n'a pas été réduite et le niveau du sol reste identique à l'état antérieur à ces travaux ;

- le motif de refus tiré de ce que les travaux litigieux méconnaissent les dispositions de l'article 7 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la commune est infondé dès lors que l'étang sur lequel porte les travaux litigieux ne se situe pas dans l'axe du vallon et que les mouvements du sol sont réalisés à plus de quinze mètres de cet axe.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 août 2022, la commune de Valbonne, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par Me Fiorentino, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire et dans le cas où le tribunal annule l'arrêté attaqué du 16 février 2021, à ce qu'il ne soit enjoint qu'au réexamen de la demande de la société requérante et, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de cette société la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

- aucun des moyens de la requête n'est fondé ;

- le maire de Valbonne était en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable litigieuse dès lors qu'elle ne prend pas en compte l'ensemble des travaux de remblaiement de l'étang qui ont été réalisés sans les autorisations d'urbanisme requises ;

- en tout état de cause, il y a lieu de procéder à une substitution de motif dans la mesure où les travaux, objets de la déclaration préalable litigieuse, méconnaissent les dispositions de l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 8 février 2024 :

- le rapport de M. Holzer,

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique,

- les observations de Me Zago, représentant la société La Victorine,

- et les observations de Me Fiorentino, représentant la commune de Valbonne.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 16 février 2021, le maire de Valbonne s'est opposé à la déclaration préalable n° DP00615220T0071 déposée par la société civile immobilière (ci-après " SCI ") " La Victorine " le 26 octobre 2020 et complétée le 16 décembre 2020, en vue de la régularisation de travaux d'entretien des berges de l'étang situé sur la parcelle cadastrée section AB n°9, sise 1223 chemin du Val Martin. Par sa requête, la SCI La Victorine demande au tribunal d'annuler cet arrêté du 16 février 2021.

Sur le cadre du litige :

2. D'une part, aux termes de l'article R.* 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; / () ". Aux termes de l'article R.* 423-24 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévues par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme ; / () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; / () ". L'article R.* 425-30 de ce code précise que : " Lorsque le projet est situé dans un site inscrit, la demande de permis ou la déclaration préalable tient lieu de la déclaration exigée par l'article L. 341-1 du code de l'environnement. Les travaux ne peuvent être entrepris avant l'expiration d'un délai de quatre mois à compter du dépôt de la demande ou de la déclaration. / La décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable intervient après consultation de l'architecte des Bâtiments de France ".

3. D'autre part, aux termes de l'article R*. 423-38 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de l'article R*. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ". En outre, aux termes de l'article R.* 423-42 de ce même code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / () ". Enfin, aux termes de l'article R*. 423-48 de ce même code, alors applicable : " Lorsque la demande précise que le demandeur accepte de recevoir à une adresse électronique les réponses de l'autorité compétente, les notifications peuvent lui être adressées par échange électronique. / Dans ce cas, le demandeur est réputé avoir reçu ces notifications à la date à laquelle il les consulte à l'aide de la procédure électronique. Un accusé de réception électronique est adressé à l'autorité compétente au moment de la consultation du document. A défaut de consultation à l'issue d'un délai de huit jours après leur envoi, le demandeur est réputé avoir reçu ces notifications. ".

4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la SCI La Victorine a déposé une déclaration préalable le 26 octobre 2020, qui a été enregistrée sous le n° DP00615220T0071. Par un courrier daté du 17 novembre 2020, la commune de Valbonne a, d'une part, sollicité auprès de la société pétitionnaire des pièces complémentaires et, d'autre part, a informé cette dernière de ce que le délai d'instruction de sa demande était porté à deux mois, compte tenu de la nécessité de recueillir l'avis de l'architecte des Bâtiments de France. La société requérante ne conteste pas que ce courrier lui a été régulièrement notifié dans le délai d'un mois prévu par les dispositions citées au point précédent du code de l'urbanisme. En outre, la nécessité des pièces complémentaires n'étant pas contestée par la société requérante, cette dernière a alors adressé lesdites pièces à la commune le 16 décembre 2020. En application de la combinaison des articles du code de l'urbanisme cités aux points précédents, le délai d'instruction la déclaration préalable litigieuse expirait ainsi le 16 février 2021. Or, si la décision litigieuse portant opposition du maire de Valbonne à cette déclaration préalable est datée du 16 février 2021, il est constant qu'elle n'a été notifiée à la société pétitionnaire que le lendemain, soit le 17 février 2021. Ainsi, et en l'absence de toute notification de la décision attaquée avant l'expiration du délai d'instruction le 16 février 2021, la société La Victorine devait être regardée comme étant bénéficiaire, à l'expiration de ce délai, d'une décision tacite de non-opposition aux travaux décrits dans sa déclaration préalable.

5. En deuxième lieu, si la commune de Valbonne se prévaut des dispositions, alors applicables, de l'article R*. 423-48 du code de l'urbanisme relatives aux échanges électroniques entre les usagers et l'administration en soutenant que la décision litigieuse a été notifiée à la société pétitionnaire par un courrier électronique du 16 février 2021, il ressort toutefois du formulaire de déclaration Cerfa renseigné par ladite société que cette dernière n'a pas accepté de recevoir par courrier électronique les documents transmis en cours d'instruction par l'administration. Dans ces conditions, la commune de Valbonne ne peut utilement se prévaloir de ce que la décision attaquée aurait été notifiée à la société pétitionnaire par message électronique le jour de l'expiration du délai d'instruction.

6. Il résulte ainsi de ce qui précède que la société La Victorine, qui a reçu notification de la décision attaquée le 17 février 2021, est fondée à soutenir que cette décision, qui porte opposition à sa déclaration préalable, a donc implicitement mais nécessairement retiré la décision tacite de non-opposition aux travaux décrits dans cette déclaration préalable dont elle était bénéficiaire.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable :

7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 122-1 de ce même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Aux termes de l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits ; / () ".

8. La décision portant retrait d'une décision de non-opposition tacite à une déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite et, en principe, être précédée d'une procédure contradictoire permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre et des motifs qui la fonderaient et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'une autorisation d'urbanisme que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

9. En l'espèce, il résulte de ce qui a été dit précédemment que la décision attaquée du 16 février 2021 doit être regardée comme une décision portant retrait de la décision tacite de non-opposition aux travaux décrits dans la déclaration préalable dont était bénéficiaire la société requérante. Or, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette décision ait été précédée de la mise en œuvre de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration.

10. En défense, la commune de Valbonne soutient toutefois que ce moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable est inopérant dès lors que le maire de Valbonne se trouvait en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable litigieuse compte tenu du fait que cette déclaration ne prend pas en compte l'ensemble des travaux de remblaiement de l'étang qui ont été réalisés sans les autorisations d'urbanisme requises.

11. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire (), tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / () ". Il résulte de ces dispositions que le retrait d'une autorisation d'urbanisme constitue une faculté et non une obligation pour l'autorité administrative compétente, dès lors qu'elle n'est pas saisie d'une demande en ce sens.

12. En l'espèce, à supposer même que le maire de Valbonne aurait été tenu de s'opposer aux travaux déclarés au motif que la déclaration préalable litigieuse ne prend pas en compte l'ensemble des travaux de remblaiement de l'étang qui ont été réalisés sans les autorisations d'urbanisme requises, il résulte du principe énoncé au point précédent que le maire ne se trouvait toutefois pas en situation de compétence liée pour retirer, de sa propre initiative, la décision implicite de non-opposition dont la société pétitionnaire était devenue titulaire dans les conditions rappelées au point 4 de ce jugement.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable prévue par les dispositions précitées de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration.

En ce qui concerne les autres moyens de la requête :

14. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par la société La Victorine n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision attaquée.

En ce qui concerne la substitution de motifs invoquée par la commune de Valbonne :

15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

16. En l'espèce, la commune de Valbonne sollicite une substitution de motif tirée de ce que les travaux, objets de la déclaration préalable litigieuse, méconnaissent les dispositions de l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme (ci-après " PLU ") de la commune.

17. Aux termes de l'article N1 du règlement du PLU de la commune, relatif aux conditions d'occupation et d'utilisation du sol : " Sont interdites toutes les occupations et utilisations du sol hormis celles visées à l'article N2 ". Aux termes de l'article N2 de ce même règlement : " Sont soumises à des conditions particulières les occupations et utilisations du sol suivantes : / () les affouillements et les exhaussements du sol nécessaires aux activités de la zone () / En outre, dans les secteurs suivants, sont soumis à des conditions particulières : / () Secteur Ng : / les constructions et installations nécessaires à la pratique du golf y compris les locaux de maintenance. / () ".

18. En l'espèce, et d'une part, en se bornant à soutenir qu'il n'est pas démontré que les travaux, objets de la déclaration préalable litigieuse, sont nécessaires aux activités de la zone à savoir la pratique du golf, sans apporter aucun autre élément à l'appui d'une telle allégation, la commune de Valbonne ne saurait démontrer que ces travaux méconnaissent les dispositions précitées de l'article N2 du règlement du PLU de la commune. D'autre part, et ainsi qu'il a été considéré précédemment, la décision attaquée étant entachée d'illégalité en raison de la méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, la commune de Valbonne ne peut, en tout état de cause, utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article N2 du règlement du PLU de la commune. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motif invoquée par la commune de Valbonne.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société La Victorine est fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué du 16 février 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

20. L'annulation de l'arrêté du 16 février 2021, qui a pour effet de faire renaître la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable dont la société requérante était titulaire, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par ladite société doivent être rejetées.

Sur les dépens :

21. La présente instance n'ayant donné lieu à aucuns dépens, les conclusions présentées à ce titre par la société requérante doivent être rejetées.

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société requérante, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que la commune de Valbonne demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

23. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Valbonne une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société La Victorine et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 16 février 2021 du maire de la commune de Valbonne est annulé.

Article 2 : La commune de Valbonne versera à la société civile immobilière La Victorine une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière La Victorine et à la commune de Valbonne.

Délibéré après l'audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Holzer, conseiller,

Mme Cueilleron, conseillère,

Assistés de Mme Martin, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 mars 2024.

Le rapporteur,

signé

M. Holzer

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

C. Martin

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière

N°2101957