Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2102180

Vu les procédures suivantes :

Procédure antérieure

Par une ordonnance n°2000163, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Nice a rejeté, sur le fondement du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, la requête de M. C A et de Mme D B, épouse A, tendant à l'annulation de la délibération du 8 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Valderoure a abrogé sa carte communale et approuvé son plan local d'urbanisme.

Par un arrêt n°20MA03534 du 7 janvier 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé l'ordonnance n°2000163 du président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Nice et a renvoyé l'affaire devant ce même tribunal pour qu'il soit statué sur la requête de M. et Mme A.

Procédure devant le tribunal

Par une requête, enregistrée le 9 janvier 2020, sous le n°2000163, puis après renvoi de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n°2102180, et un mémoire enregistré le 11 avril 2022, M. et Mme A, représentés par Me Eglie-Richters, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la délibération du 8 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Valderoure a abrogé sa carte communale et approuvé son plan local d'urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Valderoure la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

- la commune ne pouvait, sans entacher la procédure d'élaboration de son plan local d'urbanisme d'irrégularité, organiser une seconde enquête publique sans nouvelle délibération du conseil municipal ;

- le classement en zone agricole du quartier des Dènes, dans lequel se situent leurs parcelles cadastrées section ZD n°s 163 et 164, est incompatible avec la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ainsi que de contradictions.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 mars 2020 et 20 avril 2022, la commune de Valderoure, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par Me Fiorentino, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 mai 2024 :

- le rapport de M. Holzer,

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique,

- les observations de Me Debruge, substituant Me Eglie-Richters, représentant les requérants ;

- et les observations de Me Fiorentino, représentant la commune de Valderoure.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A, propriétaires des parcelles cadastrées section ZD n°s 163 et 164, situées dans le quartier des Dènes sur le territoire de la commune de Valderoure, demandent au tribunal d'annuler la délibération du 8 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de ladite commune a abrogé sa carte communale et approuvé son plan local d'urbanisme.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère irrégulier de l'enquête publique :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ". Aux termes de l'article L. 123-10 de ce même code : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / () ". Aux termes de l'article R. 123-11 de ce même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. / () ".

3. Il résulte des dispositions citées au point précédent que le plan local d'urbanisme soumis à enquête publique est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La mission du commissaire-enquêteur consiste à établir un rapport adressé au maire relatant le déroulement de l'enquête et examinant les observations recueillies et à consigner, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non au projet. Le commissaire-enquêteur conduit ainsi une enquête à caractère local, destinée à permettre non seulement aux habitants de la commune de prendre une connaissance complète du projet et de présenter leurs observations, suggestions et contre-propositions, et permet également à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information et ainsi de l'éclairer dans ses choix. Si, lorsqu'au cours de l'enquête publique, l'autorité compétente constate une irrégularité dans le rapport ou les conclusions du commissaire-enquêteur, il lui appartient de ne pas donner suite à une telle procédure entachée d'irrégularités et d'en tirer les conséquences en demandant soit au commissaire-enquêteur de corriger ces irrégularités, soit de mettre en œuvre une nouvelle procédure en saisissant à nouveau le président du tribunal administratif pour qu'il procède à la désignation d'un nouveau commissaire-enquêteur.

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'une première enquête publique relative à l'abrogation de la carte communale et à l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Valderoure s'est déroulée entre les 27 mai et 28 juin 2019, pour laquelle le commissaire-enquêteur désigné avait identifié dans son rapport d'enquête du 15 juillet 2019 que les modalités de publicité n'avaient pas été réalisées dans les conditions telles que définies par les dispositions citées au point 2 du jugement. Dans ces conditions, le maire de Valderoure a sollicité le 18 juillet 2019 la désignation d'un nouveau commissaire-enquêteur, demande à laquelle il a été fait droit par une ordonnance du 23 juillet suivant du président du tribunal administratif de Nice. Par un arrêté du 25 juillet 2019, le maire de Valderoure a alors décidé d'organiser une seconde enquête publique du 4 septembre au 7 octobre 2019.

5. En se bornant à soutenir que la commune ne pouvait organiser, dans les conditions décrites au point précédent, deux enquêtes publiques sans que le conseil municipal ne délibère à nouveau, et sans invoquer, à l'appui de cette allégation, la méconnaissance d'aucun principe ni d'aucune disposition législative ou réglementaire, les requérants ne remettent pas utilement en cause la régularité de cette procédure d'enquête publique. En tout état de cause, il résulte du principe énoncé au point 3, qu'il appartenait au maire, informé des irrégularités entachant la première procédure d'enquête publique, de mettre en œuvre une nouvelle procédure en saisissant, comme il l'a fait le 18 juillet 2019, le président du tribunal administratif pour qu'il procède à la désignation d'un nouveau commissaire-enquêteur. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le maire de Valderoure ne pouvait organiser une seconde enquête publique sans entacher d'irrégularité la délibération litigieuse doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de ce que le classement en zone agricole du secteur litigieux est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et de contradictions :

6. D'une part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / () ". Aux termes de l'article R. 151-17 de ce même code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". L'article R. 151-22 dudit code prévoit que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

7. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

8. D'autre part, une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

9. Aux termes de l'article T4.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme communal, les zones agricoles concernent " les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / () ".

10. En premier lieu, il ressort tant des pièces du dossier que des prises de vues extraites du site Google Maps, accessible tant aux juges qu'aux parties, que la commune de Valderoure est traversée par la route départementale 2 (ci-après, " RD2 ") divisant ainsi le territoire de la commune en deux parties, à savoir la partie Nord, au sein de laquelle se trouve l'ensemble des zones urbaines de la commune, et la partie Sud, exclusivement composée de zones naturelles ou agricoles parmi lesquelles le quartier de Dènes, qui s'étend sur une surface de 3,66 hectares. Si ce quartier est composé tant de parcelles boisées et agricoles qui apparaissent, pour certaines comme étant exploitées, que de parcelles bâties, ces dernières sont toutefois implantées au sein d'un espace boisé composé d'arbres de haute tige de telle sorte que ce quartier, situé à plus de 250 mètres de la limite du hameau de La Ferrière, classé en zone urbanisé, et séparé par la RD2, ne peut, contrairement à ce que soutiennent les requérants, être regardé comme un espace urbanisé et s'apparente davantage à un espace rural et agricole.

11. En deuxième lieu, il ressort de ce qui a été dit au point précédent que certaines parcelles composant le quartier des Dènes apparaissent, à la date de la délibération litigieuse, comme exploitées. En outre, si les autres parcelles de ce quartier ne font plus l'objet d'une exploitation agricole, il ne ressort d'aucune pièce du dossier, pas même des allégations non établies des requérants, qu'elles ne présenteraient pas un potentiel pour l'agriculture ou qu'elles seraient susceptibles de faire l'objet d'un tel usage dès lors qu'elles ont déjà fait l'objet d'une telle exploitation et que le territoire de la commune de Valderoure présente un fort potentiel pour le polyélevage et la polyculture tel que cela ressort de l'avis de la chambre d'agriculture des Alpes-Maritimes du 1er avril 2019.

12. En troisième lieu, le classement du quartier Dènes en zone agricole répond aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables (ci-après " PADD ") parmi lesquelles figure celle de " poursuivre les actions en faveur de l'environnement et du cadre de vie local " qui fixe notamment comme objectif de " préserver les espaces naturels de la commune " en mettant fin, parmi d'autres actions, " à toute urbanisation au sud de la RD2 ", zone au sein de laquelle se situe le quartier Dènes qui s'insère lui-même au sein d'une vaste zone naturelle et agricole qui s'étend entre les limites Est et Ouest de la commune de Valderoure. Par ailleurs, ce classement en zone agricole entend répondre à un des trois enjeux paysagers définis au sein du rapport de présentation à savoir celui de " préserver les abords agricoles au sud de la RD2 " (page 191).

13. En dernier lieu, la circonstance que le quartier des Dènes aurait été précédemment situé en zone constructible ne donne, en tout état de cause, aucun droit acquis au maintien d'un tel classement et d'une telle réglementation au sein du plan local d'urbanisme, information qui a, au demeurant, été communiquée par le rapport de présentation à l'ensemble des propriétaires concernés par un déclassement de leur parcelle respective en zones naturelles ou agricoles (page 236).

14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 à 13 de ce jugement que le classement en zone agricole des parcelles constituant le quartier des Dènes n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation et n'entre pas en contradiction tant avec le PADD qu'avec le rapport de présentation du PLU approuvé par la délibération litigieuse, quand bien même ces parcelles seraient desservies par le réseau public d'assainissement. Ces moyens doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompatibilité du classement en zone agricole du secteur litigieux avec la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes :

15. D'une part, aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date du décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes (ci-après, " DTA ") : " Des directives territoriales d'aménagement peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales. / () ". Aux termes de l'article L. 172-1 de ce même code : " Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. / Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5 ". Aux termes de l'article L. 172-2 dudit code, dans sa version applicable au litige : " Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : / 1° Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou, en l'absence de ces documents, avec les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre. Il en va de même, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, pour les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales ; / () ".

16. Il est constant que la commune de Valderoure n'était pas couverte, à la date de la délibération litigieuse, par un schéma de cohérence territoriale. Par suite, il résulte des dispositions citées au point précédent que le plan local d'urbanisme de la commune était soumis à une obligation de compatibilité avec la DTA des Alpes-Maritimes approuvée par le décret susvisé du 2 décembre 2003. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions de la directive, si le plan local d'urbanisme ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par la directive, compte tenu de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque orientation ou objectif.

17. D'autre part, aux termes du point III-233 de la DTA des Alpes-Maritimes : " Les terres agricoles et pastorales à préserver sont / () les terres dont l'abandon, par sa durée, n'a pas modifié leur vocation initiale et qui, en l'absence d'autre enjeu de développement économique, peuvent être remises en valeur moyennant quelques aménagements facilement réalisables (débroussaillements, labours profonds, taille de régénération d'arbres fruitiers ). / () ".

18. En l'espèce, en se bornant à soutenir que le quartier des Dènes n'entrerait pas dans le champ d'application des " terres agricoles et pastorales à préserver " au sens des dispositions précitées du point III-233 de la DTA des Alpes-Maritimes, les requérants ne contestent pas utilement que le classement en zone agricole dudit secteur serait incompatible avec les objectifs et les orientations fixés par ladite directive alors, qu'en tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit au point 11 de ce jugement que ce secteur ne saurait être regardé comme ayant, de manière irrévocable, modifié sa vocation agricole.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 8 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Valderoure a abrogé sa carte communale et approuvé son plan local d'urbanisme doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Valderoure, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

21. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Valderoure et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : M. et Mme A verseront une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la commune de Valderoure en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à Mme D B, épouse A, et à la commune de Valderoure.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Holzer, conseiller,

Mme Cueilleron, conseillère,

Assistés de Mme Suner, greffière

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 juin 2024.

Le rapporteur,

signé

M. Holzer

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

V. Suner

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière

N°2102180