Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2102187

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 avril 2021 et 13 juillet 2022, le syndicat Solidaires Unitaires Démocratiques Collectivités Territoriales des Alpes-Maritimes (syndicat Sud CT 06), demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 2 avril 2021 par laquelle le président de la métropole Nice Côte d'Azur et le maire de la ville de Nice ont ordonné aux personnels des services non prioritaires de la métropole et de la ville, positionnés en autorisation spéciale d'absence (ASA), de prendre obligatoirement cinq jours de congés annuels ou de réduction du temps de travail, entre le 6 et le 23 avril 2021, ensemble la décision du 7 avril 2021 portant rejet du recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de Nice et à la métropole Nice Côte d'Azur de restituer le droit à congés et de jours de réduction du temps de travail (RTT) des agents qui se seraient soumis aux directives de la note de service ou qu'elles auraient appliquées d'office à défaut de réponse, dans les meilleurs délais ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nice et de la métropole Nice Côte d'Azur les entiers dépens de l'instance ainsi qu'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il justifie d'un intérêt à agir ;

- la note de service en litige et le rejet du recours gracieux sont entachés d'un vice d'incompétence ;

- ces décisions sont entachées d'un défaut de motivation ;

- la note de service litigieuse est entachée d'un vice de procédure en ce qu'elle n'a pas été soumise préalablement à son entrée en vigueur à la consultation du comité technique de la commune et de la métropole ni à la consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ;

- la note de service ne fait référence à aucun plan de continuité d'activité mis en place pour assurer un service public minimum ;

- la note de service est dépourvue de base légale en ce qu'aucun texte ne donne compétence à l'employeur pour mettre d'office un fonctionnaire en congés annuels ou en récupération de temps de travail ;

- cette note a été prise en méconnaissance de l'article 3 du décret du 26 novembre 1985 ;

- la restriction apportée au droit à congé des agents concernés n'est pas justifiée par des nécessités de service ou l'intérêt du service ;

- cette note emporte des conséquences excessives sur le droit fondamental à congés des agents concernés ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la note ne fait aucune différenciation entre les différents cas de figure dans lesquels se trouvaient les agents concernés, induisant ainsi une rupture d'égalité manifeste ;

- le préjudice des agents qui se sont vus imposer 5 jours de congés/RTT en 2021 est réel et doit être compensé par la restitution de 5 jours de congés/RTT qu'ils pourront poser à l'avenir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 8 novembre 2021 et 29 juillet 2022, la commune de Nice et la métropole Nice Côte d'Azur, représentées par Me Saint-Supery, concluent au rejet de la requête et demandent qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du syndicat requérant au titre des frais liés au litige.

Elles font valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable :

- en ce que le syndicat requérant ne dispose pas d'un intérêt personnel à agir contre la note attaquée ;

- en ce que la note en litige constitue une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours pour excès de pouvoir ;

- à titre subsidiaire :

- les moyens tirés du défaut de motivation et du vice de procédure sont inopérants ;

- les autres moyens soulevés par le syndicat requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 janvier 2024 :

- le rapport de Mme Gazeau,

- les conclusions de Mme Belguèche, rapporteure publique,

- et les observations de Mme A, représentant le syndicat requérant, et de Me Clémenceau, représentant la métropole Nice Côte d'Azur et la ville de Nice.

Considérant ce qui suit :

1. Par une note de service du 2 avril 2021, le président de la métropole Nice Côte d'Azur et le maire de la ville de Nice ont ordonné aux personnels des services non prioritaires de la métropole et de la ville, n'étant pas mobilisés sur une autre mission sur site ou en télétravail et positionnés, ainsi, en autorisation spéciale d'absence (ASA), de prendre obligatoirement cinq jours de congés annuels ou de récupération de temps de travail, entre le 6 et le 23 avril 2021. Par un recours gracieux en date du 6 avril 2021, le syndicat Sud CT 06 a demandé au président de la métropole Nice Côte d'Azur, maire de la ville de Nice, de procéder au retrait de cette note de service, lequel recours a été explicitement rejeté par décision du 7 avril 2021. Le syndicat Sud CT 06 a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Nice d'une demande aux fins de suspension de l'exécution de cette note de service, laquelle demande a été rejetée par ordonnance n° 2102188 du 25 juin 2021 pour défaut de doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Par le présent recours, le syndicat Sud CT 06, qui a confirmé son maintien, demande au tribunal l'annulation de cette note de service et de la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les moyens dirigés contre la décision de rejet du recours gracieux :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Par suite, le syndicat requérant ne peut utilement se prévaloir des vices propres, en particulier du vice d'incompétence et du défaut de motivation, dont serait entachée la décision du 7 avril 2021 par laquelle son recours gracieux a été expressément rejeté.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre la note de service du 2 avril 2021 :

3. En premier lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que M. B, directeur général des services, a reçu, par un arrêté n° 2020-ADM-116-NCA du président de la métropole Nice Côte d'Azur en date du 15 décembre 2020, transmis au contrôle de légalité le 18 décembre 2020, régulièrement publié le 11 janvier 2021 au recueil des actes administratifs n°116 de la métropole et affiché à la métropole du 18 décembre 2020 au 18 février 2021, délégation à l'effet de signer, notamment les " () actes, notes et circulaires relatifs à l'administration générale de la métropole Nice Côte d'Azur, et portant notamment sur l'organisation et le fonctionnement des services et leur application par les agents métropolitains () ".

4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que M. B, directeur général des services, a reçu, par un arrêté n° 2020-ADM-179-VDN du maire de Nice en date du 15 décembre 2020, transmis au contrôle de légalité le 18 décembre 2020, régulièrement publié le 14 janvier 2021 au recueil des actes administratifs de la ville et affiché en mairie principale du 18 décembre 2020 au 18 février 2021, délégation à l'effet de signer les " () actes, notes et circulaires relatifs à l'administration générale de la commune et portant notamment sur l'organisation et le fonctionnement des services et leur application par les agents communaux () ".

5. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la note de service contestée doit être écarté comme manquant en fait.

6. En deuxième lieu, la note de service attaquée ne présente pas le caractère d'une décision individuelle susceptible d'être soumise à l'obligation de motivation, mais revêt un caractère réglementaire. En conséquence, le moyen tiré de ce qu'elle serait insuffisamment motivée doit être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, par la note de service en litige, le président de la métropole Nice Côte d'Azur et le maire de la ville de Nice ont ordonné, en raison des circonstances exceptionnelles résultant de l'épidémie de covid-19, aux personnels des services non prioritaires de la métropole et de la ville, n'étant pas mobilisés sur une autre mission sur site ou en télétravail et positionnés, ainsi, en ASA, de prendre obligatoirement cinq jours de congés annuels ou de récupération de temps de travail, entre le 6 et le 23 avril 2021. Ainsi, la décision attaquée, qui ne porte que sur la fixation du calendrier des congés annuels en ce qui concerne cinq jours, d'une part, n'affecte pas de manière sensible l'organisation et le fonctionnement des services de la métropole et de la ville et pouvait dès lors être édictée sans consultation préalable du comité technique, d'autre part, ne constitue pas non plus un aménagement important de nature à modifier les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail et pouvait, par suite, être prise sans consultation préalable du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Il suit de là que le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière doit, dès lors, être écarté.

8. En quatrième lieu, en se bornant à soutenir que la note de service en litige ne fait référence à aucun plan de continuité d'activité ou de reprise d'activité, sans préciser, au soutien de ce moyen, quel texte ou principe aurait été ainsi méconnu, le syndicat requérant ne met pas le tribunal en mesure d'apprécier le bien-fondé du moyen soulevé.

9. En cinquième lieu, aux termes de l'article 3 du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 : " Le calendrier des congés définis aux articles 1er et 2 est fixé, par l'autorité territoriale, après consultation des fonctionnaires intéressés, compte tenu des fractionnements et échelonnements de congés que l'intérêt du service peut rendre nécessaires () ".

10. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la note litigieuse aurait été précédée de la consultation des agents concernés, ainsi que le prévoit pourtant l'article 3 du décret du 26 novembre 1985.

11. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

12. Cependant, la consultation prévue par l'article 3 du décret précité ne saurait, au vu de l'objet de la note en litige, être regardée comme constituant une garantie pour les intéressés. En outre, cette absence de consultation n'a pu, dans les circonstances de l'espèce, avoir une influence sur le sens de la décision attaquée.

13. D'autre part, si la note de service attaquée impose, en son point 4, aux agents communaux et métropolitains n'étant pas mobilisés sur une autre mission sur site ou en télétravail et positionnés, ainsi, en ASA, de poser 5 jours obligatoirement de congés annuels ou de réduction du temps de travail entre le 6 et le 23 avril 2021, elle ne modifie cependant pas le nombre de jours de congés annuels et de restitution du temps de travail auxquels ont droit les agents concernés. A cet égard, il ne ressort ni des termes de cette note, ni des pièces du dossier, qu'en édictant cette note, le président de la métropole Nice Côte d'Azur et le maire de Nice auraient décidé de placer d'office des agents en congé ou en RTT à des jours déterminés.

14. Dès lors que l'autorité administrative peut toujours, en vertu des dispositions de l'article 3 du décret du 26 novembre 1985, refuser des congés dans l'intérêt du service, les nécessités de service invoquées en défense relatives aux circonstances exceptionnelles impliquées par la crise sanitaire et à l'organisation des services notamment en vue de la reprise d'activité, permettaient au président de la métropole Nice Côte d'Azur et au maire de la ville de Nice de contraindre les agents concernés, alors placés en ASA, à prendre des congés sur une période déterminée, quand bien même cette période relèverait de celle des congés scolaires. Par ailleurs, la circonstance que certains des agents concernés n'ont pu prendre connaissance de la note litigieuse qu'a posteriori ne saurait conférer à ladite note un caractère rétroactif. Il suit de là que le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que la note litigieuse, qui a été prise sur le fondement de l'article 3 du décret du 26 novembre 1985 et dans un contexte de crise sanitaire, aurait pour effet de placer d'office les agents concernés en congés ou en RTT à des dates déterminées. Les moyens tirés du défaut de base légale de la note de service du 2 avril 2021, de la méconnaissance des dispositions de l'article 3 du décret du 26 novembre 1985 et de l'absence de nécessités et d'intérêt du service justifiant la restriction ainsi apportée au droit de choisir la période de ses congés, doivent, dans ces conditions, être écartés.

15. En sixième lieu, si le syndicat requérant soutient que la note en litige emporte une atteinte excessive au droit fondamental des agents de disposer de jours de congés, d'une part, ainsi qu'il a été dit au point 13, le point 4 de cette note, qui ne concerne que les agents en ASA, ne modifie pas le nombre de jours de congés annuels ou de restitution de temps de travail dont ils jouissaient, d'autre part, pour les motifs exposés au point 14, l'obligation imposée à ces agents de poser 5 jours de congés ou de RTT est justifiée par les nécessités de service liées aux restrictions sanitaires et aux contraintes d'organisation des services induites par ce contexte particulier, notamment pour la reprise d'activité. Dès lors, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le point 4 de la note du 2 avril 2021 emporterait des conséquences excessives sur le droit à congés des agents concernés. Pour les mêmes motifs, il n'est pas fondé à soutenir que le point 4 de la note attaquée serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. En septième lieu, si le syndicat requérant soutient que le point 4 de la note crée une rupture d'égalité de traitement en ce qu'il ne traite pas différemment les agents en ASA en fonction de leurs situations personnelles, il ressort toutefois des pièces du dossier que les agents concernés par ce point de la note se trouvent néanmoins dans une situation comparable ou analogue du fait de l'impossibilité d'exercer une mission sur site ou en télétravail et de leur placement en ASA. En outre, le syndicat ne démontre pas en quoi les agents concernés se trouveraient dans des situations différentes nécessitant un traitement différent. Enfin et au demeurant, l'imposition de cinq jours de congés aux agents en ASA entre le 6 et le 23 avril 2021, alors qu'ils étaient déchargés de leurs obligations de service les jours restants tout en continuant à percevoir leur rémunération, d'une part, ne caractérise pas un traitement défavorable par rapport aux agents tenus d'assurer leurs fonctions pendant cette même période, d'autre part, induit un traitement différencié avec ceux-ci qui est justifié et en rapport direct avec l'objectif poursuivi, consistant à organiser les modalités de la reprise d'activité et à adapter le calendrier des congés des agents aux conditions dans lesquelles ils ont exercé leurs fonctions au cours de cette période.

17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la métropole Nice Côte d'Azur et la ville de Nice, que le syndicat Sud CT 06 n'est pas fondé à demander l'annulation de la note de service du 2 avril 2021 ainsi que de la décision du 7 avril 2021 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

18. Le présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions de la requête présentées à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

19. D'une part, la présente instance ne comportant pas de dépens, les conclusions du syndicat requérant présentées au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

20. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur et de la ville de Nice au titre des frais exposés par le syndicat requérant et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, au titre de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge du syndicat Sud CT 06 la somme globale de 1 500 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur et à la commune de Nice.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de syndicat sud CT 06 est rejetée.

Article 2 : Le syndicat Sud CT 06 versera la somme globale de 1 500 euros à la métropole Nice Côte d'Azur et à la commune de Nice au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat Sud CT 06, à la métropole Nice Côte d'Azur et à la commune de Nice.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Soli, président,

Mme Gazeau, première conseillère,

Mme Guilbert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2024.

La rapporteure,

signé

D. Gazeau

Le président,

signé

P. Soli La greffière,

signé

C. Ravera

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière