Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2103313

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 juin 2021, 8 août 2022 et 22 mai 2024, la commune de Cannes, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté préfectoral n° 2020-929 du 22 décembre 2020 constatant sa carence pour le respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2017-2019 et fixant un taux de majoration de 10 %, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux dirigé contre cet arrêté ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'est pas établi que le président de la commission nationale visée au II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation ait été désigné par le ministre ;

- il n'est pas établi que les membres de cette commission aient été désignés dans les conditions de l'article R. 302-26 du code de la construction et de l'habitation ;

- il n'est pas établi que la commission nationale ait délibéré conformément aux dispositions de l'article R. 302-26 du code de la construction et de l'habitation ni dans les conditions prévues aux articles R. 133-3 à 133-4 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté est entaché d'incompétence négative dès lors que le préfet s'est cru en situation de compétence liée par rapport à l'avis de la commission nationale de l'habitat ;

- l'arrêté du 22 décembre 2020 est entaché d'un défaut de motivation ;

- le constat de carence a été prononcé à tort, de nombreux éléments n'ayant pas été pris en compte par le préfet ;

- les critères légaux d'appréciation prévus au 2ème alinéa de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation n'ont pas été mis en œuvre ;

- la sanction prononcée est disproportionnée ;

- l'arrêté du 22 décembre 2020 est entaché d'une rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 avril 2024, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Cannes ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 18 avril 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 29 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 25 septembre 2024 :

- le rapport de Mme Sorin, rapporteure,

- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public,

- et les observations de Me Bigas, représentant la commune de Cannes et de Mme A, représentant le préfet des Alpes-Maritimes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° 2020-929 du 22 décembre 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a constaté la carence de la commune de Cannes dans le respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2017-2019 et a fixé le taux de majoration à 10 %. La commune de Cannes a formé un recours gracieux contre cet arrêté le 19 février 2021. Ce recours a été implicitement rejeté. La commune de Cannes demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 22 décembre 2020 précité, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé contre cet arrêté.

Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté n° 2020-929 du 22 décembre 2020 :

2. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. [] Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 () ". Selon l'article L. 302-9-1-1 du même code : " () II.- La commission nationale, présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, est composée de deux membres de l'Assemblée nationale et de deux membres du Sénat, d'un membre de la juridiction administrative, d'un magistrat de la Cour des comptes ou magistrat ou ancien magistrat des chambres régionales des comptes, d'un membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable, ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l'habitat. / Cette commission entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en œuvre de l'article L. 302-9-1. / Pour les communes soumises pour la première fois au bilan triennal, à compter du bilan portant sur la sixième période triennale, si la commission considère que pour des raisons objectives, la réalisation des objectifs de rattrapage triennaux calculés en application des I, III et VII de l'article L. 302-8 ne pourra être satisfaite par la commune, elle peut proposer au ministre chargé du logement un aménagement des obligations correspondantes et leur rééchelonnement, le cas échéant au-delà de la fin de l'année 2025, pour une période n'excédant pas trois ans. / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III.- Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement ".

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

4. En premier lieu, d'une part, il est justifié que le président et les membres de la commission nationale ont été régulièrement nommés par arrêté du ministre de la transition écologique chargé du logement du 7 octobre 2020 relatif à la composition de la commission nationale prévue à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. D'autre part, le moyen selon lequel il ne serait pas établi que la commission ait délibéré dans les conditions prévues à l'article R. 302-26 du code de la construction et de l'habitation doit être écarté, comme non assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. De même, le moyen selon lequel il ne serait pas établi que la commission ait délibéré dans les conditions prévues aux articles R. 133-3 à R. 133-14 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté comme non assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Il s'ensuit que les moyens tirés de l'irrégularité de la consultation de la commission nationale doivent être écartés.

5. En deuxième lieu, l'arrêté de carence, qui vise les dispositions législatives et règlementaires sur lesquelles il est fondé et mentionne également les données chiffrées pour la période considérée en faisant état de ce que le bilan triennal, assigné à la commune de Cannes pour la période 2017-2019, était de mille soixante-cinq logements, et fait apparaître la réalisation de quatre centre quarante-trois logements, ce qui porte le taux de réalisation de l'objectif triennal à 41,60 %, et précise que les éléments avancés par la commune ne sont pas de nature à justifier l'absence d'atteinte de son objectif pour la période 2017-2019, est suffisamment motivé. La commune de Cannes ne peut utilement soutenir, en tout état de cause, que cette motivation ne satisferait pas aux exigences de l'instruction du ministre du logement et de l'habitat durable du 23 juin 2020 relative à la procédure de constat de carence au titre de la période triennale 2017-2019, selon laquelle l'arrêté définit les secteurs sur lesquels le préfet se déclare compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme, dès lors que la décision attaquée se borne, à l'article 5, à rappeler que l'Etat se réservait la possibilité d'identifier des secteurs dans lesquels les autorisations d'utilisation ou d'occupation du sol pour des constructions à usage d'habitation seront données par l'autorité administrative de l'Etat, mais sans toutefois comporter une telle mesure. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation sera donc écarté.

6. En troisième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment de la motivation de l'arrêté attaqué, que le préfet des Alpes-Maritimes a pris en considération les observations formulées par courriers par la commune de Cannes les 26 juin et 30 septembre 2020, ainsi que les avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement réuni le 16 décembre 2020 et de la commission nationale, en date du 17 novembre 2020. Il a également constaté que les objectifs quantitatifs n'avaient pas été atteints et a estimé que " les éléments avancés ne justifient pas le non-respect de son objectif de réalisation pour la période 2017-2019 ". Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet des Alpes-Maritimes se serait cru en situation de compétence liée pour constater la situation de carence et aurait ainsi entaché l'arrêté d'incompétence négative doit être écarté.

7. En quatrième lieu, si la commune de Cannes soutient qu'il n'a pas été tenu compte des critères fixés par le 2ème alinéa de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, aucune pièce du dossier ne permet de considérer que ces critères n'ont pas été mis en œuvre.

8 En cinquième lieu, lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

9. En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune de Cannes n'a réalisé que quatre cent quarante-trois des mille soixante-cinq logements sociaux qu'elle devait construire au titre de l'objectif fixé pour la période triennale 2017-2019, soit un taux de 41,60 %. Il résulte de l'instruction que toutes les communes du département des Alpes-Maritimes rencontrent des difficultés sur le plan du foncier dans la mesure où elles sont concernées par des contraintes fortes en matière de topographie, par une urbanisation dense et concentrée sur la bande côtière, des risques naturels prégnants (inondations, incendies, mouvements de terrains), une forte densité du bâti ainsi qu'un coût du foncier résiduel qui atteint des valeurs difficilement compatibles avec les projets de logements sociaux. La commune de Cannes se borne à se prévaloir de ces contraintes qui existent donc sur l'ensemble des communes du département, sans toutefois démontrer précisément l'impossibilité de construire des logements sociaux aux regard des impératifs de la commune, notamment ceux évoqués en matière d'urbanisme ou de qualité de vie. Si la commune se prévaut de différentes actions qu'elle a mises en place, elle ne peut se prévaloir d'actions qui sont intervenues à la toute fin de la période de carence ou qui sont postérieures à cette période telles que l'adoption du scot'ouest le 20 mai 2021 ou le programme local de l'habitat intercommunal (PLHI) pour la période 2020-2025, lequel a été acté par délibération du conseil communautaire du 27 septembre 2019. Par ailleurs, si la commune justifie avoir mis en œuvre des moyens supplémentaires, notamment dans le cadre de la convention avec l'EPF PACA, qui ont conduit à la réalisation d'opérations immobilières, ces actions ne lui ont toutefois pas permis de respecter les objectifs qualitatifs qui lui étaient fixés, soit 30 % minimum de PLAI (prêt locatif aidé d'intégration) et 30 % maximum de PLS (prêt locatif social). Il résulte de l'instruction que, sur la période litigieuse, la commune de Cannes a réalisé 65 % de PLS et 12 % de PLAI. La commune de Cannes n'apporte aucune explication de nature à justifier le non-respect de ces objectifs qualitatifs. Au vu de l'ensemble de ces éléments, la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir qu'en prononçant sa carence, le préfet a commis une erreur d'appréciation.

10. En sixième lieu, la commune de Cannes soutient que la majoration du prélèvement est disproportionnée. Il résulte toutefois de l'instruction que les objectifs de la commune pour la période triennale 2017-2019 étaient, d'une part, la création de mille soixante-cinq logements et qu'elle n'en a créé que quatre cent quarante-trois, soit un taux d'atteinte des objectifs de la commune de 41,60 %, et, d'autre part, le respect dans cette réalisation de 30 % minimum de PLAI et 30 % maximum de PLS (prêt locatif social) et que la commune de Cannes a réalisé 12 % de PLAI et 65 % de PLS. Ainsi, en fixant un taux de majoration du prélèvement à 10 % pour la commune de Cannes, alors que ce taux a été fixé à plus de 100 % pour plusieurs communes, allant même jusqu'à 400 %, le préfet n'a pas pris une sanction disproportionnée.

11. En sixième lieu, la commune de Cannes ne peut utilement se prévaloir de la circonstance, à la supposer établie, que les villes de Nice, Cagnes-sur-Mer et Grasse n'auraient pas été visées par des arrêtés de carence, alors que leur situation serait, selon elle, moins satisfaisante que la sienne, cette circonstance étant sans incidence sur la sanction qui peut lui être appliquée à raison de ses propres manquements.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre l'arrêté du 22 décembre 2020 doivent être rejetées.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Cannes la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la commune de Cannes est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Cannes et à la ministre du logement et de la rénovation urbaine.

Copie sera transmise au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 25 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Emmanuelli, président,

Mme Sorin, première conseillère,

M. Loustalot-Jaubert, conseiller,

assistés de Mme Foultier, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2024.

La rapporteure,

G. SORIN

Le président,

O. EMMANUELLILa greffière,

M. FOULTIER

La République mande et ordonne à la ministre du logement et de la rénovation urbaine en ce qui a concerne ou à tous commissaires à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation le greffier,

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