Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2103421

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 23 juin 2021, 20 janvier 2022 et 17 mars 2023, la commune de Villeneuve-Loubet, représentée par Me Rougeot, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté n° 2020-948 du 22 décembre 2020 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé sa carence en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2017-2019, a fixé à 55,53 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code à compter du 1er janvier 2021 pour une durée de trois ans et a transféré à l'autorité administrative de l'Etat, sur un secteur, la compétence en matière de délivrance des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des constructions à usage de logements ;

2°) à titre subsidiaire, de réformer cet arrêté en fixant à 0 % le taux de majoration au titre des logements manquants et d'annuler ce même arrêté uniquement en tant qu'il transfère à l'autorité administrative de l'Etat, sur un secteur, la compétence en matière de délivrance des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des constructions à usage de logements ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- cet arrêté méconnaît les dispositions des articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dès lors que les objectifs qui lui ont été assignés pour la période en cause étaient manifestement irréalisables ;

- la méthode de " scoring " utilisée par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement n'est pas transparente ;

- cet arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que les difficultés qu'elle a rencontrées n'ont pas été prises en compte et qu'elle a mis en œuvre tous les moyens à sa disposition pour atteindre les objectifs fixés ;

- la sanction est disproportionnée ;

- l'instruction gouvernementale du 23 juin 2020, dont l'arrêté en litige fait application, est elle-même entachée d'illégalité faute de prévoir la possibilité d'un taux de majoration du prélèvement annuel à 0 % ;

- le taux de majoration doit être réduit à 0 % ;

- le transfert à l'Etat de la compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme constitue une rupture d'égalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2022, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Villeneuve-Loubet ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bergantz, rapporteure,

- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public,

- les observations de Me Rougeot, représentant la commune de Villeneuve-Loubet,

- et les observations de M. A, pour le préfet des Alpes-Maritimes.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Villeneuve-Loubet n'ayant pas respecté ses objectifs de réalisation de logements sociaux pour la période triennale 2017-2019, le préfet des Alpes-Maritimes a, par un arrêté n° 2020-948 du 22 décembre 2020, prononcé sa carence, fixé à 55,53 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans et transféré à l'autorité administrative de l'Etat, sur un secteur, la compétence en matière de délivrance des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des constructions à usage de logements. La commune de Villeneuve-Loubet demande au tribunal, à titre principal, l'annulation de cet arrêté et, à titre subsidiaire, la réformation du taux de majoration en le fixant à 0 % ainsi que l'annulation dudit arrêté uniquement en tant qu'il prévoit le transfert d'une partie des compétences d'urbanisme à l'autorité administrative de l'Etat.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et de réformation :

2. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France () qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales ". Aux termes de l'article L. 302-7 du même code, dans sa version applicable au présent litige : " Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 (). Ce prélèvement est fixé à 25 % du potentiel fiscal par habitant défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales, selon que les communes relèvent des I ou II de l'article L. 302-5, et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. " Aux termes de l'article L. 302-8 de ce code dans sa version applicable au présent litige : " I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale () VII.- Pour les communes mentionnées au premier alinéa du I du présent article, l'objectif de réalisation pour la cinquième période triennale du nombre de logements sociaux ne peut être inférieur à 25 % des logements sociaux à réaliser pour atteindre en 2025 le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. () ". Aux termes de l'article L. 302-9-1 de ce même code, dans sa version applicable au litige : " () En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. / Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. / Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements mentionné au I de l'article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice () L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. () ". Et aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version alors applicable : " I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. / () / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II. - La commission nationale, présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, est composée de deux membres de l'Assemblée nationale et de deux membres du Sénat, d'un membre du Conseil d'Etat, d'un membre de la Cour des comptes, d'un membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l'habitat. / Cette commission entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

4. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

5. Il résulte de l'instruction que, pour prononcer la carence de la commune de Villeneuve-Loubet, le préfet des Alpes-Maritimes s'est fondé sur la circonstance que cette dernière, tenue de réaliser 524 logements au titre de la période 2017-2019, ne fait état, dans son bilan triennal, que d'une réalisation globale de 233 logements sociaux, soit un taux de réalisation de 44,47 %.

6. En premier lieu, l'arrêté contesté, qui vise les dispositions applicables du code de la construction et de l'habitation et les principaux éléments de la procédure mise en œuvre, relève l'écart existant entre l'objectif global de réalisation de logements sociaux assigné à la commune de Villeneuve-Loubet pour la période triennale 2017-2019 et les réalisations constatées. Il précise également le taux de réalisation des objectifs dits " qualitatifs ". Il indique ensuite que les éléments avancés par la commune de Villeneuve-Loubet ne justifient pas le non-respect de ces objectifs, dont l'atteinte peut se traduire à la fois par le biais d'opérations de construction neuve et d'opérations d'acquisition-amélioration. Cet arrêté comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, étant précisé que les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation prévoient que la majoration et le transfert de la compétence, au profit du représentant de l'Etat, de délivrance des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour les constructions et aménagements à usage de logements sont fixées dans le même arrêté et en fonction des mêmes critères que la décision prononçant la carence de la commune. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué doit être écarté.

7. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du rapport du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) de la région Provence - Alpes - Côte-d'Azur du 2 décembre 2020 et du compte-rendu de la séance plénière du 16 décembre 2020 de ce comité, que l'avis du CRHH, consulté préalablement à l'édiction de l'arrêté en litige, a été rendu sur la base de documents de synthèse et de bilans chiffrés par commune (taux de réalisation de logements locatifs sociaux au niveau quantitatif et qualitatif), ainsi que d'éléments de contexte local. Une telle méthode d'évaluation ou de " scoring ", qui repose sur les critères prévus par les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, n'apparaît pas entachée d'erreur d'appréciation. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que la situation particulière de la commune de Villeneuve-Loubet n'aurait pas été examinée. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis de la CRHH doit être écarté.

8. En troisième lieu, la commune de Villeneuve-Loubet soutient que l'objectif de production de 524 logements sociaux qui lui avait été notifié par le préfet des Alpes-Maritimes au titre de la période triennale 2017-2019 n'était pas réalisable. Toutefois, et alors que la commune requérante ne soutient ni même n'allègue avoir contesté cet objectif, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 et de ce qui a déjà été exposé au point 3 que la décision de prononcer la carence de la commune est prise au regard de l'importance de l'écart entre les objectifs triennaux et la réalisation de logements sociaux, des difficultés rencontrées par la commune et des projets mis en œuvre, sans qu'il y ait lieu pour le préfet d'apprécier à nouveau la pertinence des objectifs fixés initialement. En outre, et à supposer que le moyen soit ainsi soulevé, les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation imposent uniquement au CRHH, s'il parvient à la conclusion qu'il existe des raisons objectives à l'absence de réalisation par la commune de son obligation triennale, de saisir la commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement sur le fondement des I et II de cet article. Il ne résulte pas de l'instruction que le CRHH serait parvenu à la conclusion que la commune de Villeneuve-Loubet ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale et qu'il aurait, en conséquence, saisi la commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. Dès lors le moyen tiré du caractère irréalisable des objectifs fixés doit être écarté.

9. En quatrième lieu, la commune de Villeneuve-Loubet soutient qu'elle se heurte à de nombreuses contraintes pour réaliser les objectifs fixés. Elle se prévaut notamment à ce titre de la rareté et du coût particulièrement élevé du foncier sur son territoire, de l'existence de servitudes environnementales qui le grèvent, liées notamment aux risques d'incendie et d'inondation, à la présence d'espaces boisés classés ou encore de la présence de monuments historiques. Si ces contraintes, qui ont été prises en considération par le préfet des Alpes-Maritimes, peuvent expliquer certaines difficultés rencontrées, celles-ci ne permettent toutefois pas de justifier un taux de réalisation de seulement 44,47 %, soit 233 logements sur les 524 qu'elle s'était engagée à construire au titre de l'objectif fixé pour la période triennale 2017-2019. A cet égard, le préfet des Alpes-Maritimes relève dans ses écritures en défense, qui ne sont pas contestées par la commune, que l'inconstructibilité due aux zones rouges des plans de prévention risque incendie et inondation, élargie aux zones d'aléas forts du dernier porter-à-connaissance du risque inondation, couvre 14,30 % de la zone urbanisée de la commune. En outre, alors que les agréments ou conventionnements de logements sociaux réalisés au titre de cette période, devaient comporter 30 % au moins de financement en prêt locatif aidé d'insertion (PLAI), son bilan triennal fait apparaître que seulement 14,23 % des logements agréés ou conventionnés ont été financés en PLAI ou assimilés. Aussi, si les mêmes agréments et conventionnements devaient comporter 20 % au plus de financement en prêt locatif social (PLS), son bilan triennal fait état de ce que 49,41 % des logements sociaux ont été financés en PLS, de telle sorte qu'elle n'a pas respecté les objectifs qualitatifs qui lui étaient fixés.

10. La commune requérante fait ensuite état des efforts déployés pour atteindre l'objectif triennal 2017-2019. A cet égard, il est constant que la commune de Villeneuve-Loubet justifie notamment avoir révisé son plan local d'urbanisme, qui a été approuvé le 25 septembre 2018, identifié des secteurs de mixité sociale, et avoir signé une convention d'intervention foncière avec l'établissement public foncier Provence - Alpes - Côte-d'Azur le 25 septembre 2018. Néanmoins, il ne résulte pas de l'instruction que ces mesures se seraient traduites par des réalisations effectives de logements sociaux au cours de la période 2017-2019, ni qu'elles étaient suffisantes pour rattraper le déficit de réalisation sur cette même période. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Villeneuve-Loubet aurait été dans l'impossibilité, comme elle le prétend, de mobiliser d'autres outils tels que les opérations d'acquisition-amélioration. Enfin, la commune requérante ne peut utilement se prévaloir de sa participation à l'élaboration du programme local de l'habitat intercommunal pour la période 2020-2025 de la communauté d'agglomération Sophia-Antipolis, cet élément étant postérieur à la période triennale en litige et ne pouvant dès lors être pris en compte pour l'appréciation du bien-fondé du constat de carence. Elle ne peut, non plus, utilement se prévaloir de l'importance des investissements qu'elle a réalisés pour atteindre l'objectif fixé pour contester la carence dont elle fait l'objet dès lors que ces dépenses ont seulement une incidence sur le montant du prélèvement prévu par les dispositions de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

11. Par suite, le constat de carence dressé par le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation.

12. En cinquième lieu, eu égard au faible taux de réalisation de logements sociaux sur son territoire, tant sur le plan qualitatif que qualitatif, à l'absence d'éléments de nature à justifier la faiblesse de ce taux et à l'insuffisance des efforts fournis par la commune pour y remédier, le préfet des Alpes-Maritimes n'a pas infligé à la commune de Villeneuve-Loubet une sanction disproportionnée en fixant à 55,53 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans.

13. En sixième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet des Alpes-Maritimes aurait fait application de l'instruction gouvernementale du 23 juin 2020 pour fixer le taux de majoration du prélèvement à 55,53 %. Par suite, la commune de Villeneuve-Loubet ne peut utilement exciper de l'illégalité de ce texte. Le moyen tiré de ce que l'instruction gouvernementale serait illégale faute de prévoir la possibilité d'un taux de majoration annuel de 55,53 % doit, dès lors, être écarté.

14. En septième et dernier lieu, la commune de Villeneuve-Loubet soutient que la décision par laquelle le préfet des Alpes-Maritimes a prévu un secteur dans lequel le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements constitue une " réelle rupture d'égalité ". Toutefois, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne peut donc qu'être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Villeneuve-Loubet n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté n° 2020-948 du 22 décembre 2020 du préfet des Alpes-Maritimes. Par voie de conséquence, elle n'est pas non plus fondée à solliciter la réformation du taux de majoration du prélèvement prévu à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation que cet arrêté a fixé à 55,53 %.

Sur les frais d'instance :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Villeneuve-Loubet réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Villeneuve-Loubet est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Villeneuve-Loubet et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes

Délibéré après l'audience du 13 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Emmanuelli, président,

Mme Raison, première conseillère,

Mme Bergantz, conseillère,

Assistés de Mme Foultier, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.

La rapporteure,

Signé

A. BERGANTZ

Le président,

Signé

O. EMMANUELLI La greffière,

Signé

M. FOULTIER

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

ou par délégation le greffier,