Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2104164

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance de renvoi en date du 29 juillet 2021, le tribunal administratif de Marseille a transmis au tribunal administratif de Nice, la requête présentée par M. C D, représenté par Me Marechal, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Marseille le 27 juillet 2021.

Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nice le 29 juillet 2021, et un mémoire complémentaire enregistré le 11 août 2023, M. C D, représenté par Me Marechal, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 16 mars 2021 par laquelle le préfet de région Provence-Alpes-Côte d'Azur l'a placé en disponibilité d'office pour raison de santé à compter du 4 novembre 2020 pour une durée de 12 mois ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser les arriérés de traitement pour la période du 4 novembre 2020 au 1er septembre 2021, date de son admission à la retraite, pour un montant de 23 570 euros ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 880 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- son recours est recevable ;

- la décision en litige a été prise au terme d'une procédure irrégulière :

- en ce que le médecin du travail n'a pas été informé du passage de sa demande de congé de longue durée devant le comité médical interdépartemental ni n'a pu produire de rapport, ainsi que l'exige l'article 18 du décret du 14 mars 1986 ;

- en ce qu'il n'a pas été destinataire de l'information prévue par l'article 7 du décret du 14 mars 1986, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- en ce qu'il n'a pas été invité à présenter une demande de reclassement préalablement à son placement en disponibilité d'office pour raison de santé ;

- cette décision est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur dans la qualification juridique des faits ;

- la décision en litige lui a causé un préjudice financier en ce qu'il a été privé pendant 10 mois de la moitié de son traitement ;

- en raison de la perte de revenu résultant de son placement d'office pour raison de santé, il a traversé une période de précarité financière et a été contraint de demander sa mise à la retraite à compter du 1er septembre 2021 ;

- il a déclenché un stress réactionnel et une dépression nerveuse à la suite de son placement en disponibilité d'office ;

- il a droit au versement de la somme de 23 570 euros au titre des arriérés de traitement non-perçus pour la période du 1er novembre 2020 au 1er septembre 2021 ;

- il a subi un préjudice moral résultant de cette décision ; il sollicite la somme de 10 000 euros à ce titre.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 juin et 25 août 2023, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les conclusions à fin d'annulation sont irrecevables en raison de leur tardiveté ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables à défaut de liaison du contentieux, la demande indemnitaire préalable ayant mal été dirigée ;

- le moyen tiré de ce que la décision en litige est intervenue au terme d'une procédure irrégulière est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés.

Des observations ont été présentées le 14 septembre 2021 par le ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ;

- le décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 pris en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat en vue de faciliter le reclassement des fonctionnaires de l'Etat reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 avril 2024 :

- le rapport de Mme Gazeau,

- et les conclusions de Mme Belguèche, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. D, brigadier de police affecté à la compagnie républicaine de sécurité n°6 de Saint-Laurent-du-Var, a demandé, le 4 août 2020, son placement en congé de longue durée à compter du 4 novembre 2019. Après avoir recueilli l'avis du comité médical interdépartemental, lequel s'est prononcé défavorablement sur la demande de placement en congé de longue durée, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud a, par décision du 16 mars 2021, placé M. D en disponibilité d'office pour raison de santé à compter du 4 novembre 2020 pour une durée de 12 mois. M. D demande au tribunal, d'une part, d'annuler cet arrêté, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi ainsi que la somme de 23 570 euros au titre des arriérés de traitement pour la période du 4 novembre 2020 au 1er septembre 2021, date de son admission à la retraite.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de la tardiveté des conclusions d'annulation :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

3. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

4. Il résulte de l'instruction que si l'arrêté du 16 mars 2021 comporte l'indication des voies et délais de recours, sa date de sa notification à M. D est cependant inconnue. Si le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud fait valoir en défense que la décision en litige a été notifiée au requérant par courrier électronique du 30 mars 2021, il ne verse cependant aux débats ni ledit courriel, ni la preuve que celui-ci était accompagné de la décision litigieuse ni enfin la preuve de sa réception par le requérant. Par suite, contrairement à ce que fait valoir le préfet en défense, M. D ne peut être regardé comme ayant eu notification régulière de la décision en litige le 30 mars 2021.

5. Par ailleurs, il résulte de l'instruction, d'une part, que le requérant a demandé le 19 avril 2021, la communication de l'avis du médecin du travail ainsi que des motifs de l'avis du comité médical interdépartemental, sans toutefois solliciter le retrait de la décision du 16 mars 2021, d'autre part, qu'il a formé un recours devant le comité médical supérieur, ainsi qu'en atteste l'accusé de réception délivré par les services de la préfecture de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud, le 5 mai 2021 et réceptionné par M. D le 7 mai 2021. A supposer que ces courriers puissent être regardés comme établissant la connaissance acquise par l'intéressé de la décision du 16 mars 2021, le recours introduit le 27 juillet 2021 par M. D a été néanmoins enregistré, en application des principes énoncés au point 3, dans le délai raisonnable d'un an. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la décision du 16 mars 2021 ne sont pas entachées de forclusion et la fin de non-recevoir opposée par le préfet à ce titre doit dès lors être écartée.

En ce qui concerne la légalité de la décision du 16 mars 2021 :

6. En premier lieu, aux termes de l'article 18 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986, dans sa rédaction en vigueur : " Le médecin du travail attaché au service auquel appartient le fonctionnaire dont le cas est soumis au comité médical ou à la commission de réforme est informé de la réunion et de son objet. Il peut obtenir, s'il le demande, communication du dossier de l'intéressé. Il peut présenter des observations écrites ou assister à titre consultatif à la réunion. Il remet un rapport écrit dans les cas prévus aux articles 34, 43 et 47-7 () ".

7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. En l'espèce, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud verse aux débats la copie d'un courrier électronique daté du 3 mars 2021 comportant la liste nominative des agents présentés au prochain comité médical interdépartemental du 9 mars 2021 dont M. D, adressé par le service médical statutaire de la préfecture à Mme B et Mme A, agents du SGAP 13, ainsi que trois autres destinataires dont les noms ne sont pas apparents. Toutefois, aucun élément ne permet d'identifier la qualité desdits destinataires de ce mail. Dans ces conditions, en l'absence de preuve suffisante permettant de s'assurer qu'au moins un des cinq destinataires du message électronique du 3 mars 2021 avait la qualité de médecin du travail, M. D est fondé à soutenir que le comité médical s'est réuni le 9 mars 2021 sans information préalable du médecin du travail. Il suit de là que la décision en litige est entachée d'un vice de procédure. Alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le médecin du travail aurait néanmoins été présent ou aurait éventuellement adressé des observations écrites, quand bien même il n'était pas tenu de le faire dès lors que la situation de l'intéressé ne relevait pas des dispositions des articles 34, 43 ou 47-7 du décret du 14 mars 1986, le vice ayant affecté la procédure suivie devant le comité médical interdépartemental a effectivement privé M. D d'une garantie consistant en la possibilité offerte au médecin du travail d'apporter d'éventuels compléments sur sa situation. La décision contestée est, par suite, pour ce motif, entachée d'illégalité.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 7 du décret du 14 mars 1986 précité, dans sa rédaction alors applicable : " () Le secrétariat du comité médical informe le fonctionnaire : / - de la date à laquelle le comité médical examinera son dossier ; / - de ses droits concernant la communication de son dossier et la possibilité de faire entendre le médecin de son choix ; / - des voies de recours possibles devant le comité médical supérieur () ".

10. Il résulte de l'instruction que le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud a adressé à M. D un courrier en date du 22 février 2021 par lequel le secrétariat du comité médical interdépartemental du SGAP de Marseille l'informait de l'examen de sa demande de placement en congé de longue maladie par ce comité lors de sa séance du 9 mars 2021. Ce courrier faisait également mention de la possibilité de prendre connaissance de son dossier, de se faire représenter par un médecin de son choix, de formuler des observations écrites ainsi qu'un dossier médical aussi complet que possible, et enfin de former un recours devant le comité médical supérieur. M. D soutient qu'il n'a jamais fait l'objet d'une telle information et n'a ainsi pas pu se faire représenter par un médecin de son choix lors de la séance du 9 mars 2021 ni produire des observations à destination du comité médical en vue de cette séance. Or, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud, qui se borne à affirmer que ce courrier a été envoyé à l'intéressé en lettre simple à la dernière adresse connue du requérant, ne rapporte pas la preuve qui lui incombe que ce courrier a été régulièrement notifié à l'intéressé. Par suite, M. D est fondé à soutenir qu'il a été privé d'une garantie et que la procédure menée devant le comité médical interdépartemental est entachée d'irrégularité. La décision en litige est par suite, également pour ce deuxième motif, entachée d'illégalité.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article 51 de la loi du 11 juillet 1984 alors en vigueur : " () La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l'intéressé, soit d'office à l'expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 34 () ". Aux termes de l'article 63 de cette même loi, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'un fonctionnaire est reconnu, par suite d'altération de son état de santé, inapte à l'exercice de ses fonctions, le poste de travail auquel il est affecté est adapté à son état de santé. Lorsque l'adaptation du poste de travail n'est pas possible, ce fonctionnaire peut être reclassé dans un emploi d'un autre corps ou cadre d'emplois en priorité dans son administration d'origine ou, à défaut, dans toute administration ou établissement public mentionnés à l'article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, s'il a été déclaré en mesure de remplir les fonctions correspondantes. () / Le fonctionnaire reconnu inapte à l'exercice de ses fonctions a droit, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat, à une période de préparation au reclassement, avec traitement d'une durée maximale d'un an. Cette période est assimilée à une période de service effectif () ". Selon l'article 2 du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 pris en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat en vue de faciliter le reclassement des fonctionnaires de l'Etat reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, dans sa version applicable : " Lorsque l'état de santé d'un fonctionnaire, sans lui interdire d'exercer toute activité, ne lui permet pas de remplir les fonctions correspondant aux emplois de son corps, l'administration, après avis du comité médical, propose à l'intéressé une période de préparation au reclassement en application de l'article 63 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée () / L'agent qui fait part de son refus de bénéficier d'une période de préparation au reclassement présente une demande de reclassement en application des dispositions du même article 3 ".

12. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un fonctionnaire a été, à l'issue de ses droits statutaires à congé de maladie, reconnu inapte à la reprise des fonctions qu'il occupait antérieurement, l'autorité hiérarchique ne peut placer cet agent en disponibilité d'office, sans l'avoir préalablement invité à présenter, s'il le souhaite, une demande de reclassement. La mise en disponibilité d'office peut ensuite être prononcée soit en l'absence d'une telle demande, soit si cette dernière ne peut être immédiatement satisfaite.

13. En l'espèce, alors que le comité médical interdépartemental ayant statué sur la situation de M. D le 9 mars 2021 ne s'est pas prononcé sur sa capacité à occuper, par voie de réaffectation, de détachement ou de reclassement, un autre emploi, éventuellement dans un autre corps ou un autre grade, il n'est pas contesté que M. D n'a pas été invité à présenter une demande de reclassement. Dans ces conditions, M. D est fondé à soutenir que l'arrêté du 16 mars 2021 prononçant son placement en disponibilité d'office à compter du 4 novembre 2021 est entaché d'illégalité, faute d'avoir été précédé d'une invitation à présenter une demande de reclassement. Pour ce troisième motif, le requérant est fondé à demander également l'annulation de la décision du 16 mars 2021.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit d'examiner le moyen de légalité interne soulevé par le requérant, que la décision du 16 mars 2021 plaçant M. D en disponibilité d'office pour raison de santé doit être annulée.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le préfet tirée de l'absence de liaison du contentieux :

15. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

16. Le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud fait valoir que les conclusions indemnitaires sont irrecevables en l'absence de décision préalable liant le contentieux, dès lors que la demande indemnitaire préalable de M. D a été réceptionnée par le préfet des Bouches-du-Rhône et non par ses soins.

17. Toutefois, si l'obligation de transmission prévue par l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui ne s'applique pas au demeurant aux relations entre l'administration et ses agents en vertu de l'article L. 114-1 du même code, ne doit pas permettre à la victime d'un dommage de s'abstenir d'identifier le ou les responsables de son préjudice, M. D, en l'espèce, a mis en cause la responsabilité de l'Etat, peu importe que les services du préfet des Bouches-du-Rhône, lequel est d'ailleurs à la fois préfet de région Provence-Alpes-Côte d'Azur et préfet de la zone de défense et de sécurité Sud, aient reçu sa demande indemnitaire préalable en lieu et place des services de la préfecture de la zone de défense et de sécurité Sud. Par suite, les conclusions indemnitaires de la requête de M. D sont recevables et la fin de non-recevoir ne peut qu'être écartée.

En ce qui concerne les préjudices :

18. Toute illégalité fautive est, en principe et quelle qu'en soit la nature, susceptible d'engager la responsabilité de l'administration dès lors qu'elle présente un lien de causalité suffisamment direct et certain avec les préjudices invoqués, dont il appartient au demandeur d'établir la réalité et le bien-fondé.

19. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision pour un vice de procédure, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d'une procédure régulière.

20. En l'espèce, M. D fait état de la perte de revenus qu'il a subie en raison de son placement à demi-traitement résultant de sa mise en disponibilité d'office.

21. Toutefois, le requérant ne se prévaut pas d'une perte de chance d'être reclassé et maintenu en activité avec son plein traitement au cours de la période pendant laquelle il a été placé en disponibilité d'office, ni de ce que, en l'absence d'information du médecin du travail de son passage devant le comité médical et en l'absence de convocation devant ledit comité médical, il a été privé de la possibilité de faire valoir des éléments médicaux qui auraient été de nature à modifier l'avis émis par ledit comité. M. D ne fait donc valoir devant le tribunal aucun élément permettant de retenir qu'il aurait dû bénéficier d'un plein traitement pendant la période au cours de laquelle il a été placé en disponibilité d'office.

22. Il résulte de ce qui précède que le préfet aurait pris la même décision si cette dernière n'avait pas été entachée des vices de procédure rappelés aux points 6 à 13. Dès lors, la faute commise en prenant la décision illégale du 16 mars 2021, n'a pas été, pour M. D, à l'origine d'un préjudice financier direct et certain.

23. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que le placement en disponibilité d'office pour raison de santé de M. D lui aurait causé un préjudice moral. La demande d'indemnisation du préjudice moral que le requérant estime avoir subi ne peut, par suite, qu'être rejetée.

24. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. D doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. D et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 16 mars 2021 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud a placé M. D en disponibilité d'office pour raison de santé est annulée.

Article 2 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à M. D en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C D et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée au préfet de la zone de défense et de sécurité Sud - SGAMI Sud.

Délibéré après l'audience du 2 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Pouget, présidente,

Mme Gazeau, première conseillère,

Mme Guilbert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024.

La rapporteure,

signé

D. Gazeau

La présidente,

signé

M. Pouget La greffière,

signé

S. Génovèse

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière