Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2104456

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 août 2021, M. A C et Mme D B, représentés par Me Bertelle, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 4 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gréolières a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU), ensemble la décision du 24 juin 2021 portant rejet de leur recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de Gréolières d'adopter une délibération procédant à un nouveau classement des parcelles C 362 et C 363 en zone UF du plan local d'urbanisme, sans être tenue de reprendre l'ensemble de la procédure prévue par les articles L. 153-11 à L. 153-19 du code de l'urbanisme, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à venir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Gréolières la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la convocation du conseil municipal est irrégulière en ce qu'elle méconnaît les articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;

- la publicité des délibérations prescrivant le PLU et approuvant le PLU sont irrégulières ;

- la publicité de l'enquête publique est irrégulière en ce qu'elle méconnaît l'article R. 123-11 du code de l'environnement ;

- le classement en zone N des parcelles C 362 et C 363 n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable ;

- le classement en zone N des parcelles C 362 et C 363 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 janvier 2022, la commune de Gréolières, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 6 janvier 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 31 mars 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Duroux, première conseillère,

- les conclusions de Mme Moutry, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bertelle, représentant les requérants et de Me Dire, représentant la commune de Gréolières.

Une note en délibéré pour la commune de Gréolières a été enregistrée le 15 octobre 2024.

Une note en délibéré pour M. C et Mme B a été enregistrée le 29 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. M. C et Mme B sont propriétaires des parcelles cadastrées C 362 et C 363 situées à Gréolières-les-Neiges. Par une délibération du 4 mars 2021, le conseil municipal de la commune de Gréolières a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune qui a procédé au classement de ces parcelles en zone N. Par un courrier du 28 avril 2021, M. C et Mme B ont formé un recours gracieux tendant au retrait de la délibération du 4 mars 2021, lequel recours a été rejeté par une décision du 24 juin 2021. Par la présente requête, M. C et Mme B demandent au tribunal d'annuler la délibération du 4 mars 2021 du conseil municipal de Gréolières, ensemble la décision du 24 juin 2021 rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

Quant à l'irrégularité de la convocation du conseil municipal lors de la séance du 4 mars 2021 :

2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. ".

3. En l'espèce, si la délibération litigieuse indique que la convocation date du 4 mars 2021, il ressort des pièces que la convocation des conseillers municipaux a été affichée le 1er mars 2021 et envoyée par mail à chacun d'entre eux, le vendredi 26 février 2021, soit dans le respect du délai de trois jours francs au moins avant la réunion. Cette erreur matérielle est donc sans incidence sur la légalité de la délibération. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions précitées ne prévoient pas qu'il appartient à la commune de produire la preuve de la bonne réception de ces convocations par voie électronique. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un ou plusieurs conseillers municipaux aient demandé à recevoir la convocation par écrit à leur domicile. Par suite, le moyen tiré de ce que la convocation du conseil municipal lors de sa séance du 4 mars 2021 serait irrégulière doit être écarté.

Quant à la publicité des actes relatifs à l'élaboration du PLU :

4. Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : / 1° La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation. Il en est de même, le cas échéant, de l'arrêté qui définit les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation lors de la modification du plan local d'urbanisme ; / 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme ; /()/ 5° La délibération qui approuve la modification ou la révision du plan local d'urbanisme ainsi que l'arrêté mettant le plan en compatibilité en application de l'article L. 153-53. ". Aux termes de l'article R. 153-21 du même code, dans sa version application au litige : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département./() ". Aux termes de l'article R. 153-3 du même code : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. Elle est affichée pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. ".

5. D'une part, eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération du 5 juin 2012 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal n'aurait pas fait l'objet des formalités de publication prévues aux articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les délibérations du 27 juin 2019 prescrivant l'arrêt du projet du PLU et du 4 mars 2021 approuvant le PLU mentionnent qu'elles seront affichées en mairie pendant un mois, ce qui a été le cas, à compter, respectivement, du 2 juillet 2019 et du 10 mars 2021, ainsi qu'il en résulte des attestations d'affichage. Dès lors, les requérants, qui n'apportent aucun commencement de preuve à l'appui de leurs affirmations, ne sont pas fondés à soutenir que ces affichages n'auraient pas eu lieu conformément aux dispositions précités du code de l'urbanisme.

Quant à la publicité de l'enquête publique :

7. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () . / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. (.). / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / () . "

8. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

9. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête a été publié dans un premier journal local le 24 juillet 2020 et le 7 août 2021 ainsi que dans un second journal local le 31 juillet 2020 et le 21 août 2020. Il ressort également du rapport du commissaire enquêteur que l'avis d'enquête publique a également fait l'objet d'une publication sur le site internet de la commune et sur 7 sites différents par voie d'affichage. Par ailleurs, au cours de cette enquête publique, le commissaire enquêteur a reçu 32 personnes en entretien, reçu 8 courriers et 3 mails et précise que cette " faible participation du public, () ne paraît pas incohérente eu égard au nombre d'habitants, à l'absence de profonds bouleversements dans l'évolution projetée de la commune et à la concertation conduite en amont de l'adoption du document ", que " l'organisation et la publicité faite autour de cette concertation ont été en tous points conformes à ce qu'exige la législation en vigueur " et que " le public a pu ainsi très largement s'exprimer sur l'ensemble des éléments du dossier ". Dès lors, il ressort des pièces du dossier que la publicité assurée pour informer le public était suffisante, quand bien même la participation du public est restée modeste. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la circonstance que la seconde publication de l'avis dans la presse locale n'a pas été effectuée dans un délai de 8 jours ait empêché une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ni qu'elle ait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

Quant au défaut de cohérence entre les orientations du projet d'aménagement et de développement durable et le classement en zone N des parcelles C 362 et C 363 :

10. Aux termes de l'article 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code, dans sa version applicable au présent litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : /1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / () / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".

11. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

12. Les requérants soutiennent que le classement en zone naturelle de leurs deux parcelles cadastrées C 362 et C 363 n'est pas cohérent avec les objectifs du PADD dont l'orientation n° 1 est de " projeter l'urbanisation du territoire en l'aménageant durablement " et définit le secteur Nord-Est de la commune, où se situent lesdites parcelles, comme un espace prioritaire pour la densification de l'urbanisation.

13. Il ressort des pièces du dossier que dans le cadre de l'orientation n° 1 du PADD " projeter l'urbanisation du territoire en l'aménageant durablement ", il est prévu d'" assurer un développement urbain maîtrisé et durable ", et à ce titre, " protéger et valoriser les paysage traditionnels (), déterminer le potentiel constructible des zones déjà urbanisées, afin d'optimiser une densification de l'espace, () " et " développer l'urbanisation en conservant des espaces de nature ". A cet égard, il est précisé que " le parti pris d'aménagement de la commune repose sur la valorisation des espaces urbaines déjà constitués autour du village et des hameaux. La forte sensibilité environnementales et paysagère conduit à limiter l'étalement urbain autour de ces pôles bâtis ". L'objectif de la commune est donc de prioriser la densification des espaces non bâtis au sein des zones constructibles plutôt que de permettre l'urbanisation de terrains à l'état naturel situés en limite des zones UF. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment des photographies versées par la commune, que les parcelles appartenant aux requérants ne comportent aucune construction, qu'elles se situent en limite de l'urbanisation existante et se rattachent à un vaste espace naturel boisé. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement ce que soutiennent les requérants, que la carte de l'orientation n° 1 du PADD aurait inclus les deux parcelles appartenant aux requérants dans les " espaces prioritaires pour la densification de l'urbanisation " qui concernent uniquement les parcelles déjà bâties, apparaissant en blanc sur la carte, alors que les parcelles des requérants sont colorées en vert pour les identifier comme les espaces naturels. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de cohérence entre les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et les dispositions du règlement du PLU classant en zone N les parcelles C 362 et C 363 doit être écarté.

Quant à l'erreur manifeste d'appréciation :

14. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Aux termes de l'article L. 122-5 du même code : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ".

15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone N, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

16. D'une part, ainsi qu'il a été dit au point 13 du présent jugement, les parcelles appartenant aux requérants ne comportent aucune construction, elles se situent en limite de l'urbanisation existante de faible densité composée uniquement d'une dizaine de constructions et se rattachent à un vaste espace naturel boisé. Ainsi, leur classement en zone naturelle participent à la réalisation de l'orientation n° 1 du PADD " projeter l'urbanisation du territoire en l'aménageant durablement " qui prévoit d'" assurer un développement urbain maîtrisé et durable ", et à ce titre, " protéger et valoriser les paysage traditionnels (), déterminer le potentiel constructible des zones déjà urbanisées, afin d'optimiser une densification de l'espace, () " et " développer l'urbanisation en conservant des espaces de nature ". La circonstance que les parcelles appartenant aux requérants sont desservies par les réseaux publics ne fait pas obstacle à leur classement en zone naturelle. De même, si le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au classement des parcelles en zone UF, cet avis ne lie pas les auteurs du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, la présence d'une route qui borde en partie Sud les parcelles C 362 et C 363 ne suffit pas à caractériser une barrière naturelle dès lors que ces parcelles non construites s'intègrent dans une vaste zone à l'état naturelle qui s'étend de l'Ouest au Nord-Est. Enfin, les dispositions précitées de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme ne sauraient être lues comme imposant, par elles-mêmes, aux auteurs d'un plan local d'urbanisme d'ouvrir à l'urbanisation des espaces qui seraient situés en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants qu'elles mentionnent. Il s'ensuit que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions.

17. D'autre part, il est constant que le classement des parcelles C 362 et C 363 en zone N a été effectué afin de préserver la population de vipères d'Orsini du Cheiron, espèce menacée de disparation en métropole, présente dans ce secteur. Si les requérants soutiennent que la zone de protection ne concerne pas la parcelle C 363 et seulement une partie de la parcelle C 362, ils ne l'établissent pas.

18. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles C 362 et C 363 en zone naturelle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 4 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gréolières a approuvé le plan local d'urbanisme doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte de la requête.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de Gréolières qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Gréolières au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête M. C et Mme B est rejetée.

Article 2 : M. C et Mme B verseront à la commune de Gréolières une somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à Mme D B et à la commune de Gréolières.

Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Pascal, président,

Mme Duroux, première conseillère,

Mme Sandjo, conseillère,

assistés de Mme Ravera, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024.

La rapporteure,

signé

G. DUROUX

Le président,

signé

F. PASCALLa greffière,

signé

C. RAVERA

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef

Ou par délégation, le greffier