Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2200495

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 31 janvier 2022, le syndicat Avenir Secours et M. A B, représentés par Me Flamant, demandent au tribunal :

1°) de déclarer inexistant l'arrêté n° 2021-1287 du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne " ;

2°) d'annuler l'arrêté 2021-1287 du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne " ;

3°) d'abroger l'arrêté 2021-1287 du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne " ;

4°) de transmettre une demande d'avis au Conseil d'Etat

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué est inexistant ; le préfet des Alpes-Maritimes a excédé ses pouvoirs en retirant la compétence à un établissement public départemental en charge des secours et des soins d'urgence ; il méconnaît les principes constitutionnels de libre administration des collectivités locales et de spécialité ;

- l'acte en litige est nul. Le préfet, en se fondant sur le code de la sécurité intérieure, n'a en aucun cas défini un plan Orsec spécifique mais a retiré au SDIS les missions de sécurité civile qui lui sont dévolues en application du code général des collectivités territoriales ;

- il a été pris par une autorité incompétente ;

- il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière ; le comité technique paritaire du SDIS et la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours et les comités techniques de la police nationale et de la gendarmerie n'ont pas été consultés ;

- il est entaché d'une erreur de droit ; la mesure de police administrative met en place une organisation inadaptée, non nécessaire, disproportionnée et inintelligible ; il exclut un service de sécurité civile de sa mission de secours sur 70% du département des Alpes-Maritimes et confie le service des secours en montagne aux services de sécurité publique qui ne dispose ni des matériels ni des crédits ; le motif tiré que les opérations de secours peuvent être judiciaires est totalement infondé ;

- l'arrêté met en place une mesure d'interdiction générale et absolue dès lors que le SDIS ne peut participer au secours en montagne ;

- le préfet s'est à tort fondé sur l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure portant sur la désignation d'un commandant des opérations de sécurité, pour exclure le SDIS de sa mission de secours ; les dispositions du plan Orsec ne peuvent pas conduire à fixer les modalités de gestion du risque courant du service de secours en montagne ;

- l'acte est entaché d'incompétence négative ; le préfet a méconnu l'étendue de sa compétence et subdélégué illégalement sa compétence ;

- la mesure est inintelligible ;

- la mesure est illégale dès lors qu'elle instaure une interdiction générale et absolue ;

- l'arrêté est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors qu'il vise à satisfaire les intérêts particuliers des services en charge de la sécurité publique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er décembre 2022, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute pour le syndicat Avenir Secours de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- l'acte n'est entachée d'aucun vice d'une gravité telle qu'il affecterait son existence ; il appartient au représentant de l'Etat dans le département de déterminer l'organisation générale des secours et de recenser l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre conformément aux dispositions de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure ; la décision attaquée n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir dès lors que le nouveau plan a pour objectif de prévenir les dysfonctionnement résultant du contexte de concurrence qui oppose les services du PGHM, de la CRS des Alpes et du SDIS 06 ;

- l'acte n'est entaché d'aucun vice de procédure ; l'arrêté attaqué est une mesure de police administrative ; il n'a aucun impact sur l'organisation ou le fonctionnement des services concernés, ni sur la répartition des missions entre les différents acteurs du secours en montagne ; en tout état de cause, les services concernés ont été associés à l'élaboration de ce plan ;

- les modifications apportées par le nouveau plan n'ont aucune conséquence sur la répartition des missions entre les différents acteurs des activités de secours ; les sapeurs-pompiers restent des acteurs à part entière du secours en montagne ;

- si les SDIS interviennent dans le secours en montagne en vertu des dispositions de la loi du 13 août 2004, c'est également le cas des services de l'Etat qui sont investis d'une telle mission à titre permanent ;

- le PGHM et la CRS des Alpes disposent des effectifs et des moyens suffisants pour accomplir leur mission ; l'intervention de principe du SDIS 06 n'est pas nécessaire ;

- la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur sur le secours en montagne, dite Khil, ne peut être utilement invoquée dès lors qu'elle n'a pas été publiée et ne contient aucune disposition impérative ; le préfet a exercé la compétence que lui reconnaît l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure en fixant des critères de référence à la loi Montagne, ce qui n'était pas interdit ;

- l'arrêté attaqué n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation ; le critère de l'accessibilité n'a pas été retenu comme élément déterminant de la qualification du secours en montagne ; le plan Orsec " secours en montagne " n'a pas vocation à s'appliquer pour toutes les opérations de secours mais seulement pour celles qui nécessitent l'intervention de moyens technique et humains particuliers ; le SDIS 06 conserve le pilotage de toutes les opérations de secours de droit commun en plus de celles qualifiées d'opération de secours d'envergure en montagne.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- l'ordonnance du 1er décembre 2022 portant réouverture de l'instruction de la présente affaire ;

- l'ordonnance du 2 novembre 2022 portant clôture immédiate de l'instruction de la présente affaire.

Vu :

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ;

- la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 24 janvier 2023 :

- le rapport de M. Pascal, président-rapporteur,

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Flamant, représentant le syndicat Avenir Secours et M. A B et de M. C, chef adjoint du service interministériel de défense et de protection civile au cabinet du préfet des Alpes-Maritimes.

Une note en délibéré a été présentée, le 1er février 2023, pour le syndicat Avenir Secours et pour M. B.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° 2021-1287 du 31 décembre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a défini les dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne ". Par la présente requête, le syndicat Avenir Secours et M. B demandent au tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, les requérants soutiennent que l'arrêté attaqué est inexistant dès lors que le préfet a excédé ses pouvoirs en retirant la compétence à un établissement public départemental en charge des secours et des soins d'urgence, méconnaissant ainsi le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales et le principe constitutionnel de spécialité.

3. D'un part, aux termes de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure : " Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours et recense l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre. Il définit les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours. Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstance et des dispositions propres à certains risques particuliers. Le plan Orsec départemental est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département, sous réserve des dispositions de l'article L. 742-7 ". Aux termes de l'article L. 741-6 du même code : " Les dispositions spécifiques des plans Orsec prévoient les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en œuvre pour faire face à des risques de nature particulière ou liés à l'existence et au fonctionnement d'installations ou d'ouvrages déterminés ". Il résulte de ces dispositions que le dispositif " secours en montagne " constitue un volet des dispositions spécifiques du plan Orsec départemental qui prévoient les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en œuvre pour faire face à des risques de nature particulière. C'est au préfet, en tant que représentant de l'Etat dans le département, que revient la compétence d'élaborer le plan Orsec et les dispositifs spécifiques.

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales : " Il est créé dans chaque département un établissement public, dénommé " service départemental d'incendie et de secours ", qui comporte un corps départemental de sapeurs-pompiers (). Les modalités d'intervention opérationnelle des services locaux d'incendie et de secours sont déterminées par le règlement opérationnel régi par l'article L. 1424-4, après consultation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés () ". Aux termes de l'article L. 1424-2 du même code : " Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours et aux soins d'urgence. Dans le cadre de leurs compétences, les services d'incendie et de secours exercent les missions suivantes : 1° La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ; 2° La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours ; 3° La protection des personnes, des animaux, des biens et de leur environnement ; 4° Les secours et les soins d'urgence aux personnes ainsi que leur évacuation lorsqu'elles : a) sont victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ; b) présentent des signes de détresse vitale ; c) présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l'urgence à agir () ". Aux termes de l'article L. 1424-3 de ce code : " Les services d'incendie et de secours sont placés pour emploi sous l'autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police () ". Enfin, aux termes de l'article L. 1424-4 du même code : " Dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, le maire et le préfet mettent en œuvre les moyens relevant des services d'incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du service d'incendie et de secours. () ".

5. Il résulte de ces dispositions que si les services d'incendie et de secours sont des établissements publics, ils sont placés sous l'autorité du préfet du département s'agissant de la partie opérationnelle. Ainsi, le préfet du département, qui a compétence pour l'organisation du plan Orsec et de ses dispositifs spécifiques, pouvait décider de l'emploi des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) dans le cadre de ce dispositif, sans méconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales et le principe de spécialité.

6. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, notamment du dispositif " secours en montagne " objet de l'arrêté attaqué, que le centre de traitement de l'alerte/ centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CTS/CODIS) centralise, via le numéro d'appel unique 112, les demandes de secours et que cet organisme à la compétence exclusive pour le traitement des alertes, les autres demandes de secours devant faire l'objet d'une retransmission immédiate au centre de traitement des appels (CTA) du CODIS. Il ressort également du dispositif spécifique que les secours en montagne ont été organisés en fonction de trois niveaux d'opération, simple, complexe et d'envergure. Si les sapeurs-pompiers du SDIS n'ont pas vocation à intervenir en cas d'opération simple, il est constant que le commandant des opérations de secours (COS), pourra solliciter, si besoin, le concours du SDIS en cas d'opération complexe et que, dans le cas des opérations d'envergure, le COS est le directeur du SDIS. Egalement, si les dispositions de l'article IV.1 identifient les unités spécialisées de secours en montagne (USEM) comme le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM) de Saint Sauveur sur Tinée et la compagnie républicaine de sécurité (CRS) des Alpes, il ressort de l'article IV.2 que les sapeurs-pompiers du SDIS sont désignés comme d'autres acteurs intervenant dans le secteur en montagne, notamment en cas d'opération d'envergure, lorsque le COS a besoin de moyens opérationnels ou sur sollicitation de l'unité spécialisée pour assurer ou renforcer les opérations de secours. Enfin, le dispositif spécifique " secours en montagne " précise que le département des Alpes-Maritimes est divisé en deux zones : une zone " montagne " dans laquelle toute opération est soumise à l'arbitrage de l'unité spécialisée et une zone " littoral/zone de droit commun ". Si les opérations se déroulant dans la zone " montagne " doivent faire l'objet d'un arbitrage de l'unité spécialisée, ce n'est pas le cas des missions de secours routier et des missions de sauvetage particulières, qui relèvent de la pleine compétence du SDIS, quel que soit le lieu du département où elles surviennent, ces opérations étant par ailleurs réalisées par les sapeurs-pompiers et le COS étant assuré par le directeur départemental du SDIS. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les sapeurs-pompiers ne se sont pas vus retirer leur compétence s'agissant des missions de secours et de soins d'urgence en montagne. Par suite, le moyen tiré de l'inexistence de l'arrêté attaqué doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 721-1 du code de la sécurité intérieure : " Les missions de sécurité civile sont assurées principalement par les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours ainsi que par les personnels des services de l'Etat et les militaires des unités qui en sont investis à titre permanent () ".

8. D'une part, il résulte de ces dispositions et de celles de l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales visées au point 4 que la mission principale des sapeurs-pompiers des SDIS sont des missions de prévention, de protection et de lutte contre les incendies, missions qu'ils exercent sans le concours d'autres services. S'ils exercent également, en vertu de ces dispositions, des missions de sécurité civile, ils n'en ont pas le monopole, ces missions étant également assurées par les unités spéciales de la gendarmerie nationale et de la police nationale.

9. D'autre part, et ainsi qu'il a été dit précédemment au point 6, l'intervention des sapeurs-pompiers du SDIS est prévue par le dispositif en cas d'opération complexe ou d'envergure. Ces derniers demeurent également compétents pour les missions de secours routier et les missions de sauvetage particulières, qu'elles se situent en zone " montagne " ou en zone " littoral/zone de droit commun ".

10. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet a retiré au SDIS des Alpes-Maritimes les missions de sécurité civile qui lui sont dévolues par le code général des collectivités territoriales.

11. En troisième lieu, le syndicat requérant soutient que l'arrêté litigieux a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'a pas été précédé de la consultation du comité paritaire du SDIS, du comité technique de la police nationale, du comité technique de la gendarmerie ni de la commission administrative technique et paritaire des SDIS.

12. Le plan ORSEC et son dispositif spécifique " secours en montagne " sont des plans de prévention, pris à titre préventif dans le cadre des pouvoirs de police administrative du préfet. Ainsi, l'arrêté attaqué constitue une mesure de police, laquelle n'était soumise à aucune consultation des comités précités. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.

13. En quatrième lieu, les requérants soutiennent que l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il met en place une organisation inadaptée, non nécessaire, disproportionnée et non intelligible en excluant un service de sécurité civile de sa mission de secours sur 80% du territoire des Alpes-Maritimes et en confiant cette mission à des services de sécurité qui ne disposent ni des matériels ni des crédits pour en assurer la mise en oeuvre.

14. Tout d'abord, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, les sapeurs-pompiers des SDIS continuent d'intervenir dans l'ensemble du département pour les missions de secours routier et les missions de sauvetage particulières ainsi que, dans la zone montagne, pour des opérations complexes, sur sollicitation des unités spécialisées du secours en montagne et pour des opérations d'envergure. Ensuite, il ressort de l'arrêté attaqué que l'organisation des services de secours en zone montagne a été élaborée en centralisant les appels au seins d'un centre unique, le CTA/CODIS, en confiant à l'unité spécialisée de secours en montagne de permanence la charge de qualifier l'appel de secours comme une demande de secours en montagne ou comme une simple demande de secours. La qualification de demande de secours en montagne conduit à l'activation du dispositif Orsec spécifique en organisant les secours en distinguant trois niveaux d'opérations faisant intervenir à la fois le PGHM, la CRS et d'autres acteurs, parmi lesquels les sapeurs-pompiers. Ce dispositif, clairement détaillé dans l'arrêté attaqué, distingue les rôles de chacun des acteurs et les actions à mener par eux. Enfin, il ressort des pièces du dossier, notamment des chiffres émanant du schéma départemental d'analyse des risques et de couverture des risques (SDACR), fournis par les requérants, qu'entre 2014 et 2018, les interventions des sapeurs-pompiers en zone " montagne " ont représenté entre 0.01% et 0.04% de leur activité de secours à victime, soit quelques dizaines d'intervention par an. Ainsi, la participation des sapeurs-pompiers au dispositif de secours en montagne en litige ne représente pas une part significative de leur activité d'intervention opérationnelle dans le département.. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'organisation mise en place par l'arrêté attaqué est disproportionnée, non nécessaire, inadaptée et inintelligible doit être écarté.

15. En cinquième lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment aux points 6 et 14 que l'arrêté attaqué n'a pas pour effet de mettre en place une mesure d'interdiction générale et absolue pour les sapeurs-pompiers du SDIS des Alpes-Maritimes de participer aux secours en montagne. Ainsi, ce moyen doit être écarté.

16. En sixième lieu, il ressort du dispositif Orsec " secours en montagne " que le préfet des Alpes-Maritimes a fait le choix, en application des dispositions précitées de l'article L. 741-2 code de la sécurité intérieure, de confier le COS à un militaire qualifié du PGHM ou à un fonctionnaire certifié de la CRS s'agissant des opérations simples et des opérations complexes, et au directeur départemental du SDIS s'agissant des opérations d'envergure. Les dispositions du code de la sécurité intérieure imposaient au préfet de déterminer, dans le cas des dispositions propres à un risque particulier du plan Orsec, de préciser le commandement des opérations de secours, mais également l'organisation générale des secours et les moyens susceptibles d'être mis en œuvre. Par ailleurs, et ainsi qu'il a été énoncé précédemment, les sapeurs-pompiers du SDIS n'ont pas été exclus du secours en montagne. Par suite, c'est à bon droit que le préfet des Alpes-Maritimes s'est fondé sur ces dispositions du code de la sécurité intérieure pour mettre en œuvre l'arrêté attaqué.

17. En septième lieu, les requérants soutiennent que le préfet a subdélégué sa compétence aux forces de l'ordre dès lors que le plan Orsec est systématiquement déclenché en cas d'opération de secours en montagne, que la qualification de l'opération est effectuée par l'unité spécialisée de permanence et que le préfet est lié par l'appréciation de cette unité.

18. Aux termes de l'article R. 741-8 du code de la sécurité intérieure : " () Les dispositions spécifiques précisent, en fonction des conséquences prévisibles des risques et des menaces identifiées, les effets à obtenir, les moyens de secours et les mesures adaptés à mettre en œuvre, ainsi que les missions particulières de l'ensemble des personnes concernées pour traiter l'évènement. Elles fixent, le cas échéant, l'organisation du commandement des opérations de secours adaptés à certains risques de nature particulière et définissent les modalités d'information du centre opérationnel départemental d'incendie et de secours. () ".

19. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 741-2 et R. 741-8 du code de la sécurité intérieure qu'il appartient au préfet d'élaborer les dispositions propres à certains risques particuliers et de préciser, dans cette hypothèse, le commandement des opérations de secours, mais également les moyens de secours et les mesures adaptés à mettre en œuvre ainsi que les missions de chacun des intervenants afin d'assurer la gestion de l'évènement. Cependant, aucune disposition législative ou règlementaire n'impose au préfet de qualifier lui-même l'opération comme relevant du plan Orsec général ou d'un dispositif spécifique comme les secours en montagne.

20. Par ailleurs, il ressort du dispositif " secours en montagne ", objet de l'arrêté attaqué, que l'unité spécialisée de permanence a la charge de qualifier l'opération de secours en montagne en fonction de plusieurs paramètres et en application de la carte annexée de sectorisation des interventions. Si l'unité doit notamment prendre en compte les notions d'altitude, de déclivité ou de type d'activité, tout comme l'emploi du vecteur aérien, ces critères ne sont toutefois pas suffisants pour qualifier l'opération.t Il convient, en effet, de tenir compte également des conditions météorologiques, du type de terrain, de l'accessibilité, du degré d'urgence, de la disponibilité des acteurs, du nombre de victime, de l'absence de localisation précise de la victime et des notions de recherche, péril imminent, fin de journée ou nuit, recours aux techniques et matériels propres aux activités de montagne. C'est donc au vu d'un ensemble d'éléments qu'il appartient à l'unité spécialisée de qualifier l'opération de secours en montagne.

21. En outre, si cette unité à la charge de qualifier l'opération, il ressort des dispositions du dispositif attaqué que " la qualification de l'appel comme une demande de secours en montagne induit l'activation du dispositif spécifique Orsec " secours en montagne " sous la responsabilité du préfet et en sa qualité de DO " et que " lorsque l'opération de secours est qualifiée montagne, seules les formations spécialisées de la gendarmerie et de la police nationale proposent un COS au préfet, qui en valide le nom et assigne la mission ". Ainsi, si la qualification de l'opération revient à l'unité spécialisée, l'engagement des moyens relève de la compétence du préfet qui doit, au préalable, valider l'opération et s'assurer de sa qualification. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet aurait méconnu l'étendue de sa compétence doit être écarté.

22. En huitième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet des Alpes-Maritimes aurait adopté le dispositif litigieux du secours en montagne dans le seul but de favoriser les gendarmes et les CRS, au détriment des sapeurs-pompiers. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

23. Il résulte de toute ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de transmettre une demande d'avis au Conseil d'Etat ni de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête du syndicat Avenir Secours et de M. B doit être rejetée, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du syndicat Avenir secours et de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au syndicat Avenir Secours, à M. A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera transmise au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pascal, président,

Mme Duroux, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

assistés de Mme Gialis, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023.

Le président-rapporteur

signé

F. PASCAL

L'assesseur le plus ancien

signé

G. DUROUX La greffière,

signé

E. GIALIS

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous les commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière.