Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2306281

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 18 décembre 2023, 28 novembre 2024 et 30 janvier 2025, M. B... A... et la société à responsabilité limitée (SARL) Entreprise individuelle de construction (EIC), représentés par Me Eglie-Richters, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la délibération n° 2023-023 du 26 juin 2023 par laquelle le conseil municipal du Tignet a adopté la révision générale du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune, ensemble la décision du 18 octobre 2023 rejetant implicitement leur recours gracieux dirigé contre cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la commune du Tignet une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :
- la délibération litigieuse est entachée d’un vice de procédure dans la mesure où l’avis d’enquête publique n’a pas été affiché en mairie dans les quinze jours précédant l’ouverture de cette enquête ;
- les conclusions de la commissaire-enquêtrice ne sont pas motivées ;
- le rapport de présentation est entaché d’insuffisances sur l’évaluation démographique et le diagnostic territorial, les équipements et services, le développement économique et commercial, l’analyse de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers, l’analyse du développement forestier et enfin sur l’équilibre social de l’habitat, les transports et les déplacements ;
- le PLU révisé est incompatible avec le SCOT’Ouest des Alpes-Maritimes s’agissant du classement des parcelles dont M. A... est propriétaire ;
- le rapport de présentation est entaché d’une contradiction entre le classement en zone N et la possibilité de réaliser dans ces secteurs des extensions et annexes ;
- le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et le règlement du PLU se contredisent s’agissant des capacités limitées de densification de l’urbanisation ;
- la délibération litigieuse est entachée d’illégalité au regard « des incohérences relevées par la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAe) » dans son avis ;
- elle est entachée d’un vice de procédure tenant à l’absence de consultation des personnes publiques et autorités requises ;
- il n’est pas établi que les conseillers municipaux aient été régulièrement convoqués et informés, en application des articles L. 2121-11 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, s’agissant des séances du 26 juin 2023, 28 novembre 2022, 26 septembre 2022 et 26 février 2021 ;
- les modifications du PLU après enquête publique ne procèdent pas de cette dernière et remettent en cause l’économie générale du document ;
- le classement en zone N des parcelles cadastrées sections B4 n°s 921 et 923, et B n°s 3701, 2733, 2735, 2737, 2739 et 2741 est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
- ce classement porte une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 27 septembre et 26 décembre 2024, la commune du Tignet, représentée par Me Lhotellier, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à l’application de l’article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce qu’il soit mis à la charge solidaire des requérants une somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 21 février 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l’environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 14 janvier 2026 :
- le rapport de M. Garcia, rapporteur,
- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,
- et les observations de Me Eglie-Richters, représentant les requérants, et de Me Lhotellier, représentant la commune du Tignet.

Considérant ce qui suit :

La commune du Tignet, qui est couverte par un PLU, a souhaité procéder à la révision de son document d’urbanisme par une délibération du 29 septembre 2014. Par une délibération du 26 juin 2023, le conseil municipal a approuvé la révision générale de ce document. M. B... A... et la société EIC ont formé un recours gracieux à l’encontre de cette délibération le 18 août 2023, lequel a été implicitement rejeté le 18 octobre 2023. Par la présente requête, M. A... et la société EIC demandent l’annulation de cette délibération, ensemble la décision rejetant implicitement leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’absence de consultation des personnes publiques et autorités associées à la procédure de révision du PLU :

D’une part, aux termes de l’article L. 132-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date d’approbation de la délibération en litige : « L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code (…) sont associés à l'élaboration (…) des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture (…) ». Aux termes de l’article L. 132-9 de ce code : « Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : (…) 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 153-16 du code de l'urbanisme : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ; (…) ». Aux termes de l’article R. 153-6 de ce code : « Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée (…) ». Aux termes de l’article R. 153-4 du même code : « Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables. » et aux termes de l’article L. 153-33 du même code : « La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme. (…) Le projet de plan arrêté est soumis pour avis aux communes intéressées par la révision. ». Enfin, aux termes de l’article R. 104-13 du code de l'urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion de leur mise en compatibilité : (…) 2° Lorsque celle-ci emporte les mêmes effets qu'une révision, au sens de l'article L. 153-31, et que cette révision concerne l'un des cas mentionnés au I de l'article R. 104-11 ; (…) ». Aux termes de l’article R. 104-11 du même code : « I.-Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : (…) 2° De leur révision : (…) b) Lorsque l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou la commune décide de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; (…) » et aux termes de l’article R. 104-25 du même code : « L'autorité environnementale formule un avis sur le rapport de présentation ou, à défaut, le rapport environnemental mentionné à l'article R. 104-18, et sur le projet de document dans les trois mois suivant la date de réception du dossier mentionné à l'article R. 104-23. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que l’ensemble des autorités, organismes et institutions devant être obligatoirement consultées sur le projet de révision du PLU du Tignet en application du code de l'urbanisme, l’ont été en l’espèce, étant précisé que la région Provence-Alpes-Côte d’Azur est réputée avoir émis le 16 mars 2023 un avis favorable au projet de révision. Par ailleurs, ces avis ont été joints au dossier d’enquête publique. Par suite, ce moyen doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne le défaut d’information du public avant l’ouverture de l’enquête publique :

Aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’environnement : « I. — Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. (…) ». Aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « (…) III.-Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l'objet d'une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. IV.-Par dérogation aux dispositions du III, dans les communes de moins de 3 500 habitants, les actes réglementaires et les décisions ni réglementaires, ni individuelles sont rendus publics : 1° Soit par affichage ; 2° Soit par publication sur papier, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ; 3° Soit par publication sous forme électronique, dans les conditions prévues au III. Le conseil municipal choisit le mode de publicité applicable dans la commune. Il peut modifier ce choix à tout moment. A défaut de délibération sur ce point, les dispositions du III sont applicables. (…) ».

S’il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

Il ressort des pièces du dossier que l’enquête publique afférent à la procédure de révision du PLU du Tignet s’est déroulée du 21 mars au 21 avril 2023. Par suite, l’avis d’enquête publique devait faire l’objet de mesures de publicité au plus tard à compter du 6 mars 2023. Or, il ressort des pièces du dossier que le maire du Tignet a certifié que l’avis d’enquête publique a été affiché à compter du 2 mars 2023 jusqu’au 25 avril 2023. Par ailleurs, la publication de cet avis a également été assurée dans deux journaux locaux à compter des 24 février et 3 mars 2023. A supposer ces mesures insuffisantes, les requérants ne soutiennent ni n’établissent que des omissions auraient nui à l’information du public intéressé par l'opération ou aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.


En ce qui concerne la motivation des conclusions de la commissaire-enquêtrice :

D’une part, aux termes de l’article L. 153-19 du code de l'urbanisme : « Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ». Aux termes de l’article L. 153-33 du même code : « La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme. (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 123-6 du code de l’environnement : « (…) Cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des consultations du public initialement requises. (…) ». Aux termes de l’article L. 123-15 de ce code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (…) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (…) » et aux termes de l’article R. 123-19 du même code, dans sa rédaction applicable à la date d’approbation de la délibération litigieuse : « Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. (…) ».

Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123‑15 et R. 123-19 du code de l’environnement, dans leur rédaction en vigueur, que, si celles-ci n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

Il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commissaire-enquêtrice contient une rubrique « Appréciations du commissaire-enquêteur », dans lequel elle indique que si les documents constituant le projet de révision du PLU étaient « volumineux », ce qui nuisait à leur compréhension, cela n’avait pas d’incidence sur « la qualité du travail effectué sur le fond ». La commissaire-enquêtrice a ainsi relevé que la révision entendait figer de façon importante l’urbanisation de la commune, en raison des difficultés de circulation, de la nécessité de préserver les paysages, de l’urbanisation diffuse et du cadre législatif et réglementaire dans lequel s’inscrit le nouveau document, notamment l’adoption du SCOT’Ouest qui rendait l’ancien PLU incompatible avec son document d’orientation et d’objectifs (DOO). La commissaire-enquêtrice en a déduit la nécessité de réviser le PLU, bien qu’elle ait relevé l’existence d’un « malentendu » entre le projet de la commune sur le site de l’Apié de Josson, sur lequel se situent les parcelles litigieuses, et leur destination actuelle. Dès lors que ces éléments figuraient également dans les conclusions de la commissaire enquêtrice, au côté des inconvénients qu’elle a relevés, notamment la traduction réglementaire du projet de l’Apié de Josson qu’elle propose de revoir, cette dernière doit être regardée comme ayant exposé, au moins sommairement, et au regard du parti d’aménagement des auteurs du PLU, les raisons l’ayant conduite à formuler un avis favorable sous réserves au projet. Par suite, le moyen tiré de l’absence d’avis personnel de la commissaire enquêtrice doit être écarté.

En ce qui concerne le défaut d’information et de convocation des conseillers municipaux :

D’une part, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Aux termes de l’article L. 2121-11 de ce code : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que les convocations pour le conseil municipal du 26 février 2021 ont été adressées aux intéressés le 19 février 2021, que celles afférentes à la séance du 26 septembre 2022, l’ont été le 16 septembre 2022, et que celles tenant à la séance du conseil municipal du 28 novembre 2022 ont été adressées, en tout état de cause, le 22 novembre 2022. Enfin, s’agissant de la séance du 26 juin 2023, les convocations ont été adressées dès le 16 juin 2023. Par suite, dès lors que les convocations ont toujours été transmises dans les délais prévus par les dispositions précitées, cette première branche du moyen doit être écartée.

D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ».

Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision d’un plan local d’urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d’urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part.

Si M. A... et la société EIC se prévalent de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, ils ne soutiennent ni n’établissent que les conseillers municipaux auraient saisi le maire du Tignet de demandes tendant à la communication de documents supplémentaires. Par suite, cette seconde branche du moyen doit également être écartée.

En ce qui concerne la modification du PLU après enquête publique :

Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l'urbanisme : « A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (…) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ».

Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

Il ressort des termes mêmes de la délibération attaquée que le PLU a été modifié après l’enquête publique, dans l’objectif de tenir compte de l’avis de la commission départementale des paysages, des espaces naturels et des forêts (CDPENAF), de la MRAe, d’autres personnes publiques associées à la procédure de révision, et des conclusions de la commissaire-enquêtrice. Ces modifications portent, selon les auteurs du PLU, sur des « ajustements mineurs du zonage », à savoir les zones A et N, et la création de la zone NI de l’Apié de Josson, lesquels ne remettent pas en cause le parti d’aménagement retenu exposé au point 41. Par suite, ces modifications ne portent pas atteinte à l’économie générale du PLU. Par ailleurs, dès lors que ces modifications visent à tenir compte des avis et remarques émises par les autorités et personnes consultées, qui ont été joints au dossier d’enquête publique, ainsi qu’aux conclusions de la commissaire-enquêtrice, elles procèdent de l’enquête publique ainsi qu’il est dit au point précédent. Dans ces conditions, le moyen ne peut qu’être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :

Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l'urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (…) ».

S’agissant de l’évaluation démographique et le diagnostic territorial :

Les requérants font valoir qu’aucune donnée actualisée, postérieure à 2019, ne permet d’étayer le diagnostic démographique présenté par la commune. Toutefois, ils ne font état d’aucune évolution démographique notable depuis cette date, et qui serait susceptible de remettre en cause le parti d’aménagement retenu à partir de ce diagnostic. Par suite, cette première branche du moyen d’insuffisance du rapport de présentation doit être écartée.


S’agissant des équipements et des services :

Il ressort du rapport de présentation que les équipements et services ont fait l’objet d’une analyse au stade du diagnostic territorial par la commune. Si les requérants relèvent l’absence de projection future quant à ces équipements, le rapport de présentation précise que ces derniers « sont cohérents avec les besoins du territoire ». Dès lors que les requérants n’apportent aucun autre élément afin de préciser les insuffisances qu’ils entendent relever sur ce point, cette deuxième branche du moyen doit également être écartée.

S’agissant du développement économique et commercial :

Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation consacre 15 pages au diagnostic économique, en abordant l’ensemble de ses composantes (taux de chômage, type d’emplois par catégories socio-professionnelles, dynamique de l’emploi, secteurs géographiques et domaines porteurs d’activité économique). La commune a, compte tenu de ce diagnostic, retenu une orientation n°3 « Agir pour le confortement des activités économiques, notamment tertiaires et de l’activité agricole dans un souci de proximité et de qualité du service rendu à la population », se traduisant notamment par la création d’une zone Ud dans le secteur du Val du Tignet, qui autorise les constructions « à dominante économique et commerciale ». Par suite, cette troisième branche du moyen d’insuffisance du rapport de présentation doit être écartée.

S’agissant de l’analyse de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers :

Si le rapport de présentation d’un plan local d’urbanisme doit comporter un exposé, même sommaire, des motifs de création d’une nouvelle zone, il n’a toutefois pas à justifier le classement de chaque parcelle.

Si M. A... et la société EIC relèvent que le rapport de présentation précise que « 99% des évolutions du zonage concernent une suppression de zone U et AU, en majorité des zones UCp transformées en zone naturelle », et considèrent que ce choix de zonage n’est pas motivé, ce document comporte un diagnostic de la consommation foncière des espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2011 et 2021, ainsi que depuis 2021. Le rapport précise par ailleurs, au regard du diagnostic territorial réalisé et conduisant à un étalement urbain, la nécessité de préserver les espaces naturels et paysagers. Cette préoccupation a notamment abouti à la création de zones naturelles dans le règlement graphique, ainsi que l’a justifié la commune dans son rapport de présentation. Enfin, ce même document comporte un tableau détaillé des évolutions en matière de classement des parcelles entre le PLU de 2007 et celui révisé, le tout accompagné d’une carte. Ainsi, les requérants pouvaient saisir les motifs ayant conduit à un changement de classement de certaines parcelles. Dès lors, cette quatrième branche du moyen ne peut qu’être écartée.

S’agissant de l’analyse du développement forestier :

Il ressort des pièces du dossier que la commune a procédé à un diagnostic de ses espaces forestiers, notamment en fonction de leur importance et de leur localisation sur le territoire communal. En outre, la commune indique dans le rapport de présentation qu’eu égard au contexte législatif et réglementaire dans lequel s’inscrit la révision de son document d’urbanisme, notamment les prescriptions du SCOT’Ouest, et du diagnostic territorial effectué précédemment, que les espaces naturels et forestiers doivent être préservés de l’urbanisation. Par suite, et alors que les requérants ne précisent pas en quoi ces éléments seraient entachés d’insuffisances, cette cinquième branche du moyen ne peut qu’être écartée.

S’agissant de l’équilibre social de l’habitat, les transports et les déplacements :

Il ressort des pièces du dossier que la commune a fait une analyse de l’habitat, tant en matière de densité d’urbanisation, que sur l’enveloppe urbaine de son territoire. Cette analyse précède celles relatives aux transports et aux déplacements, étant précisé que le rapport de présentation insiste sur la saturation des deux axes routiers principaux du Tignet. Dès lors que la commune a pris en compte l’ensemble de ces éléments pour établir son parti d’aménagement et le zonage qui en découle, cette sixième et dernière branche du moyen d’insuffisance du rapport de présentation doit être écartée.

En ce qui concerne la contradiction au sein du rapport de présentation :

Si le rapport de présentation évoque la zone d’activités économique (ZAE) de La Dourmillone, actuellement occupée à l’Est par une activité liée au façonnage de l’acier et à la fabrication de béton, il est immédiatement précisé que la création d’une ZAE n’est plus retenue par le SCOT’Ouest. Dans ces conditions, et compte tenu de ce qui est dit au point 38 du présent jugement, le moyen manque en fait.

En ce qui concerne « les incohérences relevées par la MRAe » :

Si les requérants se réfèrent à l’avis du 8 mars 2023 dans laquelle la MRAe évoque des « incohérences » dans le dossier de PLU soumis à son appréciation, ce moyen n’est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre d’en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne la contradiction entre le PADD et le règlement du PLU :

Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l'urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».

Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

Il ressort des pièces du dossier que le PADD comprend une orientation n°2 « Appliquer à l’horizon 2031 une stratégie d’aménagement du territoire communal visant à maitriser l’étalement urbain et la pression démographique incontrôlée ». Cette orientation comprend un objectif tendant à « maitriser le développement urbain sauvage et diffus, véritable agression de la qualité environnementale des côteaux afin de préserver la qualité du cadre de vie tout en luttant contre l’artificialisation des sols », dans lequel la commune se donne pour objectif de « contenir le développement lié à l’habitat (…) à l’intérieur des enveloppes déjà urbanisées, en s’appuyant sur le potentiel de densification (dents creuses…) présentant le moins d’enjeux paysagers, patrimoniaux, agricoles, ou écologiques ». Ces éléments se traduisent notamment par la protection des secteurs paysagers et des éléments relatifs à la trame verte et bleue (TVB). Le PADD comprend également une orientation n° 4 ayant pour objectif de « Préserver les continuités écologiques et les réservoirs de biodiversité », lequel se traduit par le zonage en zone naturelle. Le règlement du PLU précise que « La zone N, correspond à une zone naturelle à protéger en raison de la qualité du site, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue paysager, environnemental et écologique, et où sont autorisés les exploitations forestières et pastorales, les extensions aux habitations existantes et les équipements d'intérêt collectif et services publics sous conditions. ». Dès lors que le règlement de la zone N implique une forte restriction de l’urbanisation pour des motifs tenant notamment à la préservation des milieux naturels, ce document n’entre pas en contradiction avec le PADD. Il s’ensuit qu’un tel moyen ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la contradiction entre le classement en zone N et la possibilité de réaliser dans ces zones des annexes et des extensions :

Aux termes de l’article L. 151-12 du code de l'urbanisme : « Dans les zones (…) naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. (…) ».

Dès lors que ces dispositions permettent au règlement d’un PLU d’autoriser la création d’annexes ou d’extensions en zone naturelle, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu’il y aurait une contradiction entre ce classement et les prescriptions réglementaires afférentes aux zones naturelles.

En ce qui concerne l’incompatibilité du PLU avec le SCOT’Ouest des Alpes-Maritimes :

Aux termes de l’article L. 131-4 du code de l'urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (…) ».

Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

En premier lieu, si les requérants relèvent que le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCOT’Ouest prévoit que « le potentiel de création de logements dans le parc existant doit être évalué par le PLU et mobilisé. », et que l’institution d’une zone NI pour les parcelles cadastrées section A n°s 1250, 1349, 1351, 1352, 1354, 1355 et 1268 est incompatible avec cet objectif de création de logements supplémentaires, il y a lieu d’apprécier la compatibilité, ainsi qu’il est dit au point 35 du présent jugement, au terme d’une analyse globale. A cet effet, le DOO du SCOT’Ouest prévoit également une orientation générale intitulée « Une consommation foncière maitrisée pour une meilleure cohérence territoriale » dans laquelle il est prévu de lutter contre l’étalement urbain et de donner la priorité au « recentrage urbain ». En outre, ce même document prévoit une orientation 8B1 tendant à la préservation des paysages naturels, dans laquelle il est notamment prévu la préservation des coteaux paysagers sur la commune du Tignet. Or, il ressort des pièces du dossier que les parcelles dont se prévalent les requérants disposent d’un important couvert végétal, se situent dans le quartier de la Gorgue, en limite de l’enveloppe urbaine et où l’urbanisation est diffuse. De même, ces parcelles se situent à proximité des coteaux paysagers ainsi que du canal de la Siagne, qui constitue un élément de la trame verte et bleue (TVB). Dans ces conditions, l’institution d’une telle zone N ne contrarie pas les orientations du SCOT’Ouest, de sorte que cette première branche du moyen doit être écartée.

En second lieu, si le DOO comporte une orientation 3A1 intitulée « Mobilier tous les gisements fonciers propices au développement économique », d’une part, cette orientation ne vaut que pour des projets en zone urbaine, et d’autre part ce même document comprend diverses orientations, notamment les n°s 7 et 8, qui tendent à la préservation des espaces naturels ainsi qu’à la restauration de la TVB. Or, si les parcelles de M. A... étaient auparavant classées en zone UZb correspondant à la zone d’activité de la Dourmillone, le SCOT’Ouest a procédé au retrait de cette zone d’activité économique, étant précisé que seule la société EIC exerçait, à la date de la délibération litigieuse, une activité sur le site de l’Apié de Josson. Il ressort en outre des pièces du dossier que les parcelles de M. A... sont éloignées de l’enveloppe urbaine du Tignet, sont entourées de nombreux espaces boisés, donnant selon les auteurs du PLU « un sentiment d’encaissement », et se situent à proximité immédiate d’éléments relatifs à la TVB, étant notamment relevé que le site bénéficie des continuités écologiques situées en périphérie. Dans ces conditions, compte tenu de l’analyse globale des dispositions du DOO du SCOT’Ouest, et alors que le syndicat mixte du SCOT a relevé dans son avis favorable que, s’agissant du site de l’Apié de Josson, « les dispositions réglementaires écrites et graphiques apparaissent compatibles avec les orientations et protections définies au SCOT », les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le PLU révisé serait incompatible avec ces orientations.

En ce qui concerne le classement des parcelles du requérant en zone N :

Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l'urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». Aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; (…) ».

Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être lié par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste, fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’un détournement de pouvoir. En particulier, le fait que les terrains soient déjà équipés ne fait pas en lui-même obstacle à leur classement en zone naturelle.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que la commune du Tignet a connu depuis 1968 une forte croissance démographique, impliquant un étalement urbain, une consommation d’espaces naturels, notamment des coteaux paysagers, et une saturation de ses axes majeurs de communication en raison des migrations pendulaires. Les auteurs du PLU révisé ont ainsi entendu, compte tenu de ce contexte, des objectifs du SCOT’Ouest tendant à la réduction de la consommation d’espaces naturels, ainsi que de l’évolution législative et réglementaire, préserver les éléments remarquables du paysage tignetan, notamment les coteaux paysagers, et maîtriser le développement urbain et démographique, en réduisant l’urbanisation diffuse. Les auteurs du PLU ont fait le choix de s’appuyer sur la densification de parcelles présentant le moins d’enjeux paysagers, patrimoniaux, agricoles ou écologiques, et restreindre l’urbanisation des parcelles présentant certains de ces enjeux, au moyen de diverses prescriptions. Les zones naturelles correspondent ainsi des zones à protéger en raison de la qualité du site, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue paysager, environnemental et écologique. D’autre part, si les parcelles de M. A... étaient auparavant classées en zone UZb du PLU, et désormais en zone NI, restreignant les possibilités d’aménagement, il n’en demeure pas moins, ainsi qu’il est dit au point 37 du présent jugement, qu’elles sont très éloignées de l’enveloppe urbaine du Tignet, sont desservies par une route étroite, et qu’elles sont situées à proximité immédiate d’éléments de continuité écologique et d’espaces boisés, alors au demeurant qu’elles ne constituent pas, compte tenu de leur implantation géographique, une zone d’activité économique particulièrement développée et dynamique, contrairement au secteur du Val du Tignet. Les dispositions du règlement écrit du PLU précisent en outre que seules les constructions d’équipements d’intérêt collectif et de services publics sont autorisées dans la zone, à condition qu’elle ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les requérants, si les parcelles litigieuses accueillent toujours une activité industrielle, le règlement de la zone NI ne s’oppose pas au maintien de cette activité, mais prohibent pour l’avenir de nouvelles activités. Enfin, la seule circonstance que la commune ait renoncé en cours d’enquête publique à son projet de création d’une zone de loisirs sur le site de l’Apié de Josson, au regard des risques de pollution des sols, ne saurait suffire à caractériser une erreur manifeste d’appréciation dans le classement des parcelles. Par suite, eu égard au parti d’aménagement retenu par les auteurs du PLU, et alors que l’ensemble des autorités consultées ont émis un avis favorable au projet, tout comme la commissaire-enquêtrice, la délibération du 26 juin 2023 approuvant la révision de ce document n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation quant au classement des parcelles de M. A....

En ce qui concerne l’atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie :

Le classement des parcelles mentionnées au point précédent en zone NI n’est pas entaché d’une erreur manifeste d'appréciation et répond au parti d’aménagement de la commune, dont les motifs sont d’intérêt général. Il ne saurait constituer une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie, dans la mesure où ce classement, et les dispositions réglementaires qui en découlent, ne s’opposent pas au maintien de l’activité industrielle, mais prohibent pour l’avenir de telles activités ainsi que leur diversification. Ce dernier moyen doit par suite être écarté.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. A... et la société EIC ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération du 26 juin 2023 par laquelle le conseil municipal du Tignet a adopté la révision générale du PLU de la commune, ensemble la décision du 18 octobre 2023 rejetant implicitement son recours gracieux dirigé contre cette délibération.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune du Tignet, qui n'est pas la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge solidaire des requérants la somme demandée par la commune du Tignet au titre des mêmes frais.



D E C I D E :


Article 1er : La requête de M. A... et de la société EIC est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune du Tignet sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A..., à la société EIC et à la commune du Tignet.

Délibéré après l'audience du 14 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Myara, président,
M. Garcia, conseiller,
M. Facon, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2026.


Le rapporteur,
Signé
A. GARCIA

Le président,
Signé
A. MYARA

La greffière,


Signé

N. KATARYNEZUK

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,


ou par délégation la greffière