Tribunal Administratif de la Martinique — Décision N° TA102-2100594

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée sous le n° 2100594 le 29 septembre 2021, et des mémoires, enregistrés le 27 mars 2022 et le 5 mai 2022, la société Pharmacie MSR Terreville, représentée par le cabinet Overeed AARPI, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 14 septembre 2021 par lequel l'agence régionale de santé de la Martinique a prolongé d'une durée d'un an le délai accordé par la licence de transfert de l'officine de M. C ;

2°) de mettre la somme de 2 500 euros à la charge de l'Etat au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché de vices de procédure, dans la mesure où, d'une part, l'avis de la section E de l'ordre national des pharmaciens n'a pas été recueilli et, d'autre part, l'administration n'a pu instruire le dossier dans le délai de 5 jours séparant le dépôt de la demande et l'édiction de l'arrêté ;

- il est entaché d'erreur de qualification juridique des faits, dès lors que la crise sanitaire liée à la Covid-19 ne constitue pas un cas de force majeure de nature à justifier une prolongation de l'autorisation de transfert ;

- l'agence régionale de santé de la Martinique a commis une erreur manifeste d'appréciation en autorisant une prolongation pendant une durée d'un an.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 16 décembre 2021 et le 22 avril 2022, l'agence régionale de santé de la Martinique, représentée par Me Yang-Ting Ho, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la société Pharmacie MSR Terreville ne justifie pas d'un intérêt pour agir suffisant dès lors que l'acte attaqué ne lui fait pas grief ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 janvier, 22 avril et 19 mai 2022, la société Pharmacie C, représentée par Me Daver et Me Fontaine, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le représentant de la société Pharmacie MSR Terreville n'a pas qualité pour agir en justice ;

- la société Pharmacie MSR Terreville ne justifie pas d'un intérêt pour agir suffisant, dans la mesure où elle n'a pas contesté la décision de transfert ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

La clôture d'instruction a été fixée au 22 juin 2022, par une ordonnance du même jour.

En application de l'article R. 613-3 du code de justice administrative, le mémoire de la société Pharmacie MSR Terreville, enregistré le 22 juin 2022, postérieurement à la clôture d'instruction, n'a pas été communiqué.

II. Par une requête enregistrée sous le n° 2100701 le 18 novembre 2021, et un mémoire, enregistré le 19 septembre 2022, la société Pharmacie MSR Terreville, représentée par le cabinet Overeed AARPI, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 septembre 2019 par lequel l'agence régionale de santé de la Martinique a accordé une licence à M. C pour le transfert de son officine vers le centre médical Village Santé situé 1, résidence Grand Village - Terreville, à Schœlcher ;

2°) de mettre la somme de 2 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- l'auteur de l'acte est incompétent, faute de justifier d'une délégation de signature ;

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure, dès lors que l'avis de la délégation départementale de l'ordre des pharmaciens de la Martinique a été sollicité avant l'avis de la section E de l'ordre national des pharmaciens, alors que la présence de M. C en tant qu'élu de la section E n'a pu garantir l'impartialité de cet organe consultatif ;

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure, dans la mesure où l'avis du pharmacien inspecteur est intervenu près de quatre mois après le dépôt du dossier complet ;

- il méconnait l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique dès lors que l'agence régionale de santé de la Martinique n'a pas procédé à la délimitation des quartiers de référence, l'arrêté ne mentionnant pas les limites des quartiers ;

- le dossier de demande de transfert est incomplet dans la mesure où il ne comporte pas de permis de construire voire de permis d'aménager ni d'acte justifiant la propriété ou la jouissance du local ;

- l'arrêté est entaché d'erreur de droit, dès lors qu'il se fonde sur les articles L. 5125-8 et L. 5125-9 du code de la santé publique, qui ne concernent pas les transferts d'officines ;

- les mentions de l'arrêté sont entachées de contradiction, dans la mesure où il vise les dispositions de l'article L. 5125-3-2 du code de la santé publique, alors qu'il s'agit d'un transfert au sein d'un même quartier ;

- l'arrêté est entaché d'erreur d'appréciation dès lors que le transfert n'assure pas une desserte optimale en médicaments.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2022, l'agence régionale de santé de la Martinique, représentée par Me Yang-Ting Ho, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est tardive ;

- la société Pharmacie MSR Terreville ne justifie pas d'un intérêt pour agir suffisant, dans la mesure où la décision contestée ne lui fait pas grief ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 mars et 30 septembre 2022, la société Pharmacie C, représentée par Me Daver et Me Fontaine, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est tardive ;

- le représentant de la société Pharmacie MSR Terreville n'a pas qualité pour agir en justice ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

En application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, les mémoires de la société Pharmacie MSR Terreville, enregistrés les 19 août et 26 octobre 2022, n'ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de M. Lancelot, rapporteur public,

- les observations de Me Chaudhry Shouq, représentant la société Pharmacie MSR Terreville,

- les observations de Me Daver, représentant la société Pharmacie C,

- et les observations de Me Yang-Ting Ho, représentant l'agence régionale de santé de la Martinique.

Des notes en délibéré, présentées pour l'agence régionale de santé de la Martinique et pour la société Pharmacie C, ont été enregistrées le 9 décembre 2022 dans les instances n° 2100594 et n° 2100701.

Une note en délibéré, présentée pour la société Pharmacie MSR Terreville, a été enregistrée le 12 décembre 2022 dans l'instance n° 2100594.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, pharmacien, exploite une officine de pharmacie, dénommée Pharmacie de Grand Village, située immeuble Gaiac, Grand Village - Terreville à Schœlcher (97233), par l'intermédiaire de la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Pharmacie C. Le 16 mai 2019, il a sollicité le transfert de cette officine vers le centre médical Village Santé situé 1, résidence Grand Village - Terreville. Le directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique a autorisé ce transfert, par un arrêté du 18 septembre 2019, prescrivant l'ouverture de l'officine au public dans un délai maximal de deux ans. Le 17 mars 2021, M. C a sollicité une prolongation de l'autorisation de transfert, pour raison de force majeure. Par un arrêté du 14 septembre 2021, le directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique a prolongé la validité de l'autorisation de transfert pour une durée d'un an. Par la requête n° 2100594, la société Pharmacie MSR Terreville demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2021. Par la requête n° 2100701, elle demande l'annulation de l'arrêté du 18 septembre 2019.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2100594 et n° 2100701 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la requête n° 2100701 :

3. D'une part, la publication d'une décision administrative dans un recueil autre que le journal officiel fait courir le délai du recours contentieux à l'égard de tous les tiers si l'obligation de publier cette décision dans ce recueil résulte d'un texte législatif ou réglementaire lui-même publié au Journal officiel de la République française. En outre, aux termes de l'article R. 5125-7 du code de la santé publique : " La décision du directeur général de l'agence régionale de santé autorisant une création, un transfert ou un regroupement est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région et, le cas échéant, des autres préfectures de région compétentes () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ", et aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

5. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté contesté du 18 septembre 2019 autorisant le transfert de la pharmacie de M. C, qui mentionne les voies et délais de recours, a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Martinique le 20 septembre 2019. Par suite, en application des dispositions précitées de l'article R. 5125-7 du code de la santé publique précité, lui-même publié au Journal officiel de la République française, cette seule publication constitue la mesure de publicité appropriée qui, pour la société requérante, a fait courir le délai de recours contentieux, alors même que le recueil des actes administratifs n'a pas fait l'objet d'une publication sur le site internet de la préfecture. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par l'agence régionale de santé de la Martinique et la société Pharmacie C, tirée de la tardiveté de la requête introduite le 18 novembre 2021, doit être accueillie.

6. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la société Pharmacie MSR Terreville tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 septembre 2019 doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres fins de non-recevoir.

Sur la requête n° 2100594 :

En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées en défense :

7. En premier lieu, la société Pharmacie MSR Terreville exploite une officine de pharmacie dans le quartier Terreville, sur le territoire de la commune de Schœlcher, située à seulement un kilomètre du futur centre médical Village Santé, pour lequel M. C a bénéficié d'une autorisation de transfert de son officine, soit une distance qui peut être parcourue à pied en treize minutes. Si le transfert de la pharmacie de Grand Village, dont l'ouverture est permise par la décision en litige, s'effectue dans le même quartier, à seulement 500 mètres des anciens locaux, les nouveaux locaux de la pharmacie de M. C se situent toutefois dans un centre médical pluridisciplinaire, et la nouvelle officine est susceptible de bénéficier d'une partie de la clientèle de la requérante qui se rendrait dans les cabinets des professionnels de santé présents dans ce centre. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les nouveaux locaux sont plus aisément visibles et accessibles depuis la voie publique, et que le centre médical, situé à proximité d'un arrêt de bus, est également équipé de nombreuses places de stationnement. Dans ces conditions, la société requérante justifie d'un intérêt pour agir à l'encontre de la décision contestée, laquelle a pour effet d'autoriser l'ouverture de la nouvelle officine au-delà du délai de deux ans suivant la notification de l'arrêté de transfert initial, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que cet arrêté soit devenu définitif faute d'avoir été contesté dans le délai de recours contentieux. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée par l'agence régionale de santé de la Martinique et la société Pharmacie C, tirée du défaut d'intérêt pour agir de la requérante, doit être écartée.

8. En second lieu, le représentant légal de la société Pharmacie MSR Terreville a qualité pour agir au nom de celle-ci, dès lors qu'il résulte des dispositions de l'article L. 227-6 du code de commerce que la société par actions simplifiée est représentée à l'égard des tiers par un président désigné dans les conditions prévues par les statuts, et que le président est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société dans la limite de l'objet social. Dans ces conditions, et alors qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'extrait Kbis versé aux débats, que Mme A B est présidente de la société Pharmacie MSR Terreville, la fin de non-recevoir soulevée en défense, tirée de ce que la requérante n'aurait pas qualité pour agir en justice, doit être écartée.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 14 septembre 2021 :

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5125-18 du code de la santé publique : " () Lorsqu'il est saisi d'une demande de création, de transfert ou de regroupement, le directeur général de l'agence régionale de santé consulte les organisations professionnelles mentionnées à l'article L. 5125-6-1 ou, dans le cas de la Réunion, de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de la Guyane et de Saint-Pierre-et-Miquelon, le conseil central de la section E de l'ordre national des pharmaciens () ".

10. La société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 5125-18 du code de la santé publique, au motif que le conseil central de la section E de l'ordre national des pharmaciens n'aurait pas été consulté pour avis sur la demande de prolongation de validité de l'autorisation de transfert de l'officine, dès lors que ces dispositions ne sont applicables qu'aux demandes de création, de transfert et de regroupement d'officines, et non aux demandes de prolongation du délai de transfert. Le moyen doit, dès lors, être écarté comme inopérant.

11. En deuxième lieu, il résulte des termes de l'arrêté contesté que la demande de prolongation de validité de l'autorisation de transfert, déposée le 17 mars 2021, a été complétée le 9 septembre 2021. Contrairement à ce que soutient la société Pharmacie MSR Terreville, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce délai aurait été insuffisant pour que l'agence régionale de santé de la Martinique, qui a accordé l'autorisation sollicitée le 14 septembre 2021, instruise cette demande. Le moyen tiré du vice de procédure, à le supposer soulevé, doit, par suite, être écarté.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 5125-19 du code de la santé publique : " L'autorisation de création, transfert ou de regroupement d'officines ne prend effet qu'à l'issue d'un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêté d'autorisation. / A l'issue du délai de trois mois, l'officine dont la création, le transfert ou le regroupement avec une autre officine a été autorisé, doit être effectivement ouverte au public dans les deux ans à compter de la notification de l'arrêté de licence. Cette période peut être prolongée par le directeur général de l'agence régionale de santé en cas de force majeure constatée ".

13. L'émergence d'un nouveau coronavirus (Covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de Covid-19, modifié par un décret n° 2020-279 du 19 mars suivant, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. En vertu de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, l'état d'urgence sanitaire a été déclaré pour une durée de deux mois, prolongée jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. Les dispositions restreignant les déplacements en journée ont été maintenues jusqu'au 11 mai 2020, en vertu du décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.

14. La situation épidémiologique au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, caractérisée par une accélération du rythme de l'épidémie de Covid-19, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire national. Le 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, lequel a de nouveau interdit le déplacement de toute personne hors de son lieu de résidence à l'exception des motifs limitativement énumérés. Par un arrêté du 25 novembre 2020, le préfet de la Martinique a adapté ces dispositions aux circonstances locales. Cette interdiction des déplacements en journée a pris fin avec l'entrée en vigueur du décret n° 2020-1582 du 14 décembre 2020.

15. En application du décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020, autorisant les préfets de département à interdire, aux seules fins de lutter contre la propagation du virus, les déplacements de personnes hors de leur lieu de résidence, le préfet de la Martinique a, par arrêté du 16 avril 2021, interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées, et ce jusqu'au 9 mai 2021 inclus. Enfin, par un arrêté du 29 juillet 2021 et des arrêtés ultérieurs, le préfet de la Martinique a de nouveau imposé des restrictions de déplacement similaires jusqu'au 11 octobre 2021.

16. Il résulte de ce qui précède que la Martinique a fait face à quatre périodes de confinement entre les mois de mars 2020 à octobre 2021, pour une durée totale de près de 6 mois et demi. Ces périodes de confinement ont nécessairement eu des conséquences importantes sur l'organisation des chantiers de construction, alors même que les entreprises du bâtiment n'ont pas fait l'objet de restrictions d'activité, et ce, en raison notamment des difficultés rencontrées pour assurer la continuité de la présence du personnel et l'approvisionnement des matériaux. L'impact significatif de ces périodes de confinement dans l'ensemble du secteur de la construction n'a en conséquence pu qu'entraîner des perturbations dans le calendrier de construction du centre médical Village Santé, destiné à accueillir les locaux de l'officine de M. C. Ces circonstances, qui ont retardé le transfert de la pharmacie de Grand Village, doivent être regardées comme imprévisibles à la date de l'arrêté de transfert du 18 septembre 2019, et irrésistibles et extérieures au projet en cause. Par suite, elles doivent être assimilées à un cas de force majeure de nature à justifier la prolongation du délai de transfert de l'officine. Il s'ensuit que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique aurait fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 5125-19 du code de la santé publique en accordant une prolongation du délai de transfert de l'officine de M. C.

17. En quatrième lieu, l'arrêté du 14 septembre 2021 prolonge d'un an le délai de deux ans initialement accordé par l'arrêté du 18 septembre 2019 autorisant le transfert de l'officine de M. C, pour l'ouverture de la pharmacie au public. Toutefois, comme mentionné au point précédent, les confinements mis en place pour lutter contre la pandémie de Covid-19 ne se sont étendus que sur une période totale de 6 mois et demi en Martinique. La société Pharmacie C ne justifie pas, par ailleurs, par les pièces qu'elle produit, d'une impossibilité matérielle à faire face aux conséquences de la crise sanitaire liée à la Covid-19 au-delà de ces périodes de confinement. Il ne ressort en effet pas des pièces du dossier que, alors que le permis de construire a été délivré le 14 mai 2019, elle ait, dès l'issue du délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêté d'autorisation prescrit par les dispositions de l'article L. 5125-19 du code de la santé publique, et avant le début de la première période de confinement qui a débuté trois mois plus tard, commencé à entreprendre les démarches nécessaires à la réalisation de son projet. Si, selon ses affirmations, il est ensuite apparu au début du mois de mars 2020 qu'il était indispensable de commander des études de sol complémentaires compte tenu de la nécessité de réaliser des fondations profondes, la mission géotechnique correspondant à ces opérations n'a été réalisée qu'en août 2020, sans que la société Pharmacie C ne justifie des circonstances précises qui auraient contraint le cabinet spécialisé à intervenir trois mois après la fin de la période du premier confinement lié à la crise sanitaire. Ce n'est ensuite qu'à compter de septembre 2020 que le propriétaire des futurs locaux du centre médical aurait, selon ses dires, procédé à la phase de consultation et de sélection des entreprises, des travaux ayant été facturés le 18 janvier 2021 pour un montant de 13 922,50 euros, le 18 février 2021 pour un montant de 13 226,38 euros et l'avance pour le démarrage des travaux n'ayant été facturée que le 28 mai 2021. Il ressort également d'un constat d'huissier du 21 septembre 2021 que le terrain d'assiette du projet de construction était, à cette date, encore recouvert d'herbe, et que les travaux n'avaient, par suite, toujours pas débuté, contrairement aux allégations des défendeurs. La société Pharmacie C produit au demeurant elle-même un devis de débroussaillage du terrain d'assiette de la construction, daté du 6 septembre 2021 et accepté le 22 septembre 2021. Dans ces conditions, et à défaut d'éléments précis concernant les difficultés d'organisation de son chantier de construction qui seraient liées à la crise sanitaire au-delà des périodes de confinement, le retard des travaux ne peut être regardé comme exclusivement imputable à la pandémie, mais résulte également de difficultés prévisibles et nullement irrésistibles, que tout maître d'ouvrage, entreprenant des travaux de construction, est amené à rencontrer, quand bien même ces circonstances sont indépendantes de sa volonté. Par suite, la société pharmacie MSR Terreville est fondée à soutenir qu'en accordant un délai de prolongation pour l'ouverture de l'officine de M. C supérieur à six mois et demi, le directeur général de l'agence régionale de santé de la Martinique a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Pharmacie MSR Terreville est uniquement fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2021 en tant qu'il prolonge la validité de l'autorisation de transfert pour une durée supérieure à six mois et demi.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2100701 de la société Pharmacie MSR Terreville est rejetée.

Article 2 : L'arrêté du 14 septembre 2021 par lequel l'agence régionale de santé de la Martinique a prolongé d'une durée d'un an le délai accordé par la licence de transfert de l'officine de M. C est annulé en tant qu'il accorde un délai supplémentaire supérieur à six mois et demi.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Pharmacie MSR Terreville, à la société Pharmacie C et à l'agence régionale de santé de la Martinique.

Délibéré après l'audience du 8 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Rouland-Boyer, présidente,

- M. de Palmaert, premier conseiller,

- Mme Monnier-Besombes, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022.

La rapporteure,

A. DLa présidente,

H. Rouland-Boyer

Le greffier,

J.-H. Minin

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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