Tribunal Administratif de la Martinique — Décision N° TA102-2200698

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 25 novembre 2022, enregistrée au greffe du tribunal le 2 décembre 2022, la présidente de la 9e chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis au tribunal, en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par la société Martinique nutrition animale.

Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montreuil le 18 novembre 2022, la société Martinique nutrition animale (MNA), représentée par Me André, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire émis à son encontre par l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer le 4 août 2022 pour le recouvrement d'une partie de l'aide versée au titre du régime spécifique d'approvisionnement, pour un montant de 228 123 euros, et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ;

2°) de mettre la somme de 5 000 euros à la charge de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre exécutoire est insuffisamment motivé ;

- l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en excluant les coûts indirects de production du calcul du coût de revient des produits ;

- il a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en considérant que les marges commerciales pratiquées sur les produits contrôlés étaient déraisonnables ;

- il a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en considérant que l'avantage économique n'avait pas été répercuté sur l'utilisateur final ;

- la méthodologie retenue pour calculer les marges commerciales est entachée d'erreur de droit et de détournement de pouvoir, dès lors qu'elle équivaut à réglementer ses prix de vente, en méconnaissance de la liberté de concurrence, de la liberté d'entreprendre, de la liberté du commerce et de l'industrie et de l'effet utile de la réglementation européenne ;

- en se fondant sur une telle méthodologie imprévisible et opaque, l'administration a méconnu le principe de sécurité juridique ;

- l'Office a entaché sa décision de contradiction de motifs en retenant dans son calcul certains frais de commercialisation, à l'exclusion des autres coûts indirects de production.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2023, l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM), représenté par Me Lussiana, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société MNA au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société MNA ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 2018/920 de la Commission du 28 juin 2018 ;

- le livre des procédures fiscales ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Monnier-Besombes,

- les conclusions de M. Lancelot, rapporteur public,

- et les observations de Me André, représentant la société MNA.

Considérant ce qui suit :

1. La société MNA, qui exerce une activité de provenderie, a bénéficié d'une aide publique d'un montant de 2 141 928,66 euros, versée par l'ODEADOM au titre du régime spécifique d'approvisionnement, dans le cadre du programme d'options spécifiques à l'éloignement des régions ultrapériphériques, pour l'année 2020. A l'issue d'un contrôle réalisé du 10 septembre au 1er octobre 2021, l'ODEADOM a émis, le 4 août 2022, un titre exécutoire d'un montant de 228 123 euros pour le recouvrement d'une partie de cette aide, au motif que la condition relative à la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final n'avait pas été respectée. Par la présente requête, la société MNA demande au tribunal d'annuler ce titre exécutoire et de la décharger de l'obligation de payer la somme de 228 123 euros.

Sur la légalité du titre exécutoire du 4 août 2022 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de liquidation () ". Il résulte de ces dispositions que tout titre exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette. En application de ce principe, l'ordonnateur ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur.

3. En l'espèce, le titre de perception en litige mentionne comme objet " régime spécifique d'approvisionnement - irrégularité suite contrôles sur place n° 2021-38 " et fait référence au courrier du directeur de l'ODEADOM n° 2022-1450. Ce courrier, joint au titre exécutoire, cite les dispositions applicables et précise les raisons pour lesquelles, à l'issue du contrôle effectué sur les produits à base de maïs, il a été constaté que l'aide versée à la société MNA n'avait pas été répercutée sur l'utilisateur final compte tenu du taux de marge excessif pratiqué sur ces produits, ce qui justifiait la remise en cause de l'aide, pour un montant de 228 123 euros, calculée au regard de la quantité de maïs importé pour 3 621 tonnes. Par suite, et alors que l'ODEADOM n'était pas tenu de répondre à chaque argument opposé par la société MNA dans ses observations écrites, la société requérante a été parfaitement mise à même de comprendre les bases de liquidation de la créance et les motifs justifiant la récupération partielle de l'aide. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit, dès lors, être écarté.

4. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que, pour calculer le taux de marge pratiqué par la société MNA, l'ODEADOM a exclu du coût de revient des produits à base de maïs, objet du contrôle, les coûts indirects de production, tels que les charges locatives des sites de production, les dotations aux amortissements des machines, les frais de transport et d'énergie, les impôts locaux ou encore les cotisations d'assurance. Si la société MNA soutient que cette méthode de calcul conduit à sous-évaluer ses coûts de revient et ainsi à gonfler artificiellement le taux de marge pratiqué, alors que ces charges, qui font partie intégrante de ses coûts de production, auraient dû être intégrées dans le calcul de son taux de marge, elle ne démontre toutefois pas que les coûts indirects qu'elle a comptabilisés ont bien été engagés spécifiquement pour la production des produits à base de maïs. En effet, dans la mesure où il s'agit pour l'ODEADOM de vérifier que les aides sont bien répercutées sur le prix de vente pratiqué par le bénéficiaire, il convient de raisonner produit par produit et de s'attacher au prix de vente de chaque référence de produit pour procéder à une appréciation concrète des marges commerciales, or les coûts indirects de production évoqués par la société MNA concernent l'entreprise dans son ensemble, et ne sont pas spécifiquement en lien avec la vente de produits à base de maïs. Dans ces conditions, l'ODEADOM n'a commis aucune erreur de droit ni d'appréciation en excluant du calcul du coût de revient des produits contrôlés les coûts indirects de production, supportés par la société MNA, dès lors que ces charges ne peuvent être rattachées directement à la vente de produits à base de maïs. La société MNA ne conteste ainsi pas utilement le calcul retenu par l'ODEADOM dans la détermination du coût de production, fixé à 76,64 euros par tonne de produits finis, à partir des liasses fiscales et des statistiques de vente de la société, en l'absence de toute comptabilité analytique tenue par la société. En tout état de cause, l'ODEADOM fait valoir sans être contesté que, à supposer même qu'il faille retenir le coût de production de 125,26 euros par tonne de produits finis avancé par la société MNA, le taux de marge moyen pratiqué par l'entreprise, évalué à 33,2%, doit alors être réévalué à 17,5%, ce qui n'est pas de nature à modifier son appréciation selon laquelle les taux de marge pratiqués sur les produits à base de maïs, qui oscillent, compte tenu de cette méthode de calcul proposée par la société MNA, entre 30,7% et 229,4% sur les 6 références de produits finis concernés par le titre exécutoire, présentent en toutes hypothèses un caractère excessif au regard de la marge commerciale pratiquée en moyenne par l'entreprise. Le moyen doit, par suite, être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article 13 du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union et abrogeant le règlement (CE) n° 247/2006 du Conseil : " 1. Le bénéfice du régime spécifique d'approvisionnement résultant de l'exonération du droit à l'importation ou de l'octroi de l'aide est subordonné à une répercussion effective de l'avantage économique jusqu'à l'utilisateur final qui, selon le cas, peut être le consommateur lorsqu'il s'agit de produits destinés à la consommation directe, le dernier transformateur ou conditionneur lorsqu'il s'agit de produits destinés aux industries de transformation ou de conditionnement, ou l'agriculteur lorsqu'il s'agit de produits utilisés pour l'alimentation animale ou comme intrants agricoles. / L'avantage visé au premier alinéa est égal au montant de l'exonération des droits à l'importation ou au montant de l'aide. / 2. Afin d'assurer l'application uniforme du paragraphe 1, la Commission adopte des actes d'exécution concernant l'application des règles fixées au paragraphe 1 et plus particulièrement les conditions pour le contrôle par l'État membre de la répercussion effective de l'avantage jusqu'à l'utilisateur final. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée à l'article 34, paragraphe 2 ". En outre, aux termes de l'article 6 du règlement d'exécution n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union : " Aux fins de l'article 13, paragraphe 1, du règlement (UE) N° 228/2013, les autorités compétentes prennent toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final. Ce faisant, elles peuvent apprécier les marges commerciales et les prix pratiqués par les différents opérateurs concernés () ".

6. Il résulte de l'instruction que, dans le cadre de ses opérations de contrôle portant sur la matière première " maïs ", pour laquelle 20 importations ont été réalisées en 2020, l'ODEADOM a considéré que les taux de marge commerciale calculés sur les produits finis à base de maïs variaient, pour six d'entre eux, de 49,7 % à 277,4 %, et dépassaient ainsi largement le taux de marge moyen de l'entreprise évalué à 33,2 %. L'administration a, dès lors, considéré que, compte tenu du taux de marge commerciale moyen de 33,2 % pratiqué par l'entreprise, le taux de marge de 49,7 % ou plus constaté sur six des produits finis à base de maïs bénéficiant du dispositif d'aide était excessif, de sorte que ces produits n'avaient pas bénéficié de la répercussion effective de l'aide versée au titre du régime spécifique d'approvisionnement jusqu'à l'utilisateur final. La société requérante, qui ne peut utilement se prévaloir de la décision technique DIVA-2022/06, adoptée par l'ODEADOM le 8 juin 2022, soit postérieurement au contrôle, ne saurait reprocher à l'administration de s'être abstenue, d'une part, de comparer sa situation avec les marges moyennes du marché et les prix pratiqués par les opérateurs concurrents et, d'autre part, de comparer les marges pratiquées sur les produits contrôlés avec les marges moyennes des autres gammes de produits non aidés, dans la mesure où il ressort de ses propres écritures qu'elle détient le monopole de la vente d'aliments destinés au bétail en Martinique et qu'il est constant que l'ensemble des produits qu'elle commercialise bénéficient du régime spécifique d'approvisionnement. Par ailleurs, la société MNA n'est pas fondée à soutenir que l'ODEADOM aurait dû tenir compte des marges commerciales pratiquées pour les produits " maïs grain big bag " et " maïs salmiccide vrac ", qui sont inférieures à la marge commerciale moyenne pratiquée par l'entreprise, afin de pondérer les marges réalisées pour l'ensemble des produits à base de maïs, dans la mesure où la société bénéficiaire de l'aide est tenue de la répercuter sur le prix de vente de chacun de ses produits. En effet, le critère de la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final doit s'apprécier pour chaque produit ayant bénéficié de l'aide, indépendamment des marges négatives qui pourraient éventuellement être pratiquées sur certains produits. Dans ces conditions, compte tenu des taux de marge commerciale, compris entre 49,7 % et 277,4 %, pour six des produits contrôlés à base de maïs, le moyen tiré de ce que l'ODEADOM aurait commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en considérant que les marges pratiquées par la société MNA sur ces produits présenteraient un caractère déraisonnable, doit être écarté.

7. En quatrième lieu, la société requérante n'est pas davantage fondée à critiquer la méthodologie retenue par l'ODEADOM, basée sur les marges commerciales pratiquées par la société, au motif que l'administration aurait dû tenir compte de son résultat net, qui est, selon ses dires, d'approximativement 400 000 euros, soit 2 % de son chiffre d'affaires, pour en déduire que l'aide versée, pour un montant de 2 141 928,66 euros, était effectivement répercutée sur l'utilisateur final, dans la mesure où, d'une part, il ressort de l'article 6 du règlement d'exécution n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 précité qu'il convient de se fonder sur les marges commerciales pour apprécier ce critère et, d'autre part, que le résultat de la société est indépendant de la répercussion de l'avantage économique sur l'utilisateur final. Le moyen doit, par suite, être écarté.

8. En cinquième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que la méthodologie adoptée par l'ODEADOM aurait pour effet de réglementer les prix de vente de la société, qui peut les fixer librement sous réserve de répercuter effectivement l'avantage économique sur l'utilisateur final. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le principe de la libre concurrence, de la liberté d'entreprendre, de la liberté du commerce et de l'industrie et de l'effet utile de la réglementation européenne auraient été méconnus ni que l'ODEADOM aurait commis une erreur de droit ou un détournement de pouvoir à ce titre.

9. En sixième lieu, contrairement à ce que prétend la société MNA, les dispositions du règlement n° 228/2013 et du règlement d'exécution n° 180/2014 cités au point 5 fixent un cadre juridique suffisamment clair et précis pour permettre aux autorités nationales de mettre en œuvre leurs obligations de contrôle portant sur l'effectivité de la répercussion de l'avantage économique sur l'utilisateur final et aux organismes contrôlés de connaître l'étendue de leurs obligations en la matière, en ce qu'elles précisent que les Etats membres sont amenés à contrôler les prix de vente et les marges commerciales pratiqués. Par suite, dans la mesure où l'ODEADOM dispose d'une large marge d'appréciation pour déterminer la méthodologie de ce contrôle et qu'il n'était pas tenu d'en informer la requérante préalablement à son contrôle, la société MNA n'est pas fondée à soutenir que le titre exécutoire contesté aurait été émis en méconnaissance du principe de sécurité juridique.

10. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l'ODEADOM aurait entaché sa décision de contradiction de motifs en tenant compte des frais d'emballage tout en excluant les autres coûts indirects de production est inopérant à l'encontre du titre exécutoire contesté et ne peut, par suite, qu'être écarté. En tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que c'est à bon droit que l'administration exclut du calcul du coût de revient les coûts indirects de production qui ne peuvent être rattachés directement à la vente de produits à base de maïs.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société MNA n'est pas fondée à demander l'annulation du titre exécutoire émis par l'ODEADOM le 4 août 2022, ni la décharge de l'obligation de payer la somme de 228 123 euros.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'ODEADOM, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la société MNA la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la société requérante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société MNA une somme de 1 500 euros à verser à l'ODEADOM au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société MNA est rejetée.

Article 2 : La société MNA versera une somme de 1 500 euros à l'ODEADOM en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Martinique nutrition animale et à l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer.

Délibéré après l'audience du 18 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M. Phulpin, premier conseiller,

Mme Monnier-Besombes, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 février 2024.

La rapporteure,

A. Monnier-BesombesLe président,

J.-M. Laso

Le greffier,

J.-H. Minin

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de l'intérieur et de l'outre-mer en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.