Tribunal Administratif de la Martinique — Décision N° TA102-2300144

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête, enregistrée le 10 mars 2023 sous le numéro 2300144, et un mémoire, enregistré le 29 septembre 2023, M. B C, représenté par Me Tiburce, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du 10 janvier 2023 par laquelle le maire du Diamant a refusé de lui octroyer la protection fonctionnelle ;

2°) d'enjoindre au maire du Diamant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à compter du 15 octobre 2022, dans le délai d'un mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre la somme de 2 500 euros à la charge de la commune du Diamant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors que le syndrome anxiodépressif dont il souffre résulte du harcèlement moral dont il est victime, tandis qu'aucune faute personnelle ne saurait lui être reprochée ;

- le refus de lui accorder la protection fonctionnelle constitue une sanction disciplinaire déguisée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 24 mai 2023 et le 14 novembre 2023, la commune du Diamant, représentée par Me Bel, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

En application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, le mémoire de M. C, enregistré le 4 décembre 2023, n'a pas été communiqué.

II. Par une requête, enregistrée le 10 mars 2023 sous le numéro 2300145, et des mémoires, enregistrés le 29 septembre 2023 et le 4 décembre 2023, M. C, représenté par Me Tiburce, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire du Diamant a refusé de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service ;

2°) d'enjoindre au maire du Diamant de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service à compter du 15 octobre 2022, ou à défaut de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire, dans l'attente de la décision définitive, et ce dans le délai d'un mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de la commune du Diamant au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- sa demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service était régulière ;

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le service de médecine préventive n'a pas été informé de son accident de service, en méconnaissance de l'article 25 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

- elle est entachée d'un vice de procédure, faute d'avoir été précédée de l'avis du conseil médical ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation, dans la mesure où l'entretien qui s'est déroulé le 15 octobre 2022, qui est à l'origine de ses troubles anxiodépressifs, constitue un accident de service, tandis qu'aucune faute personnelle ne saurait lui être reprochée ;

- le refus de lui accorder un congé pour invalidité temporaire imputable au service constitue une sanction disciplinaire déguisée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 24 mai 2023 et le 14 novembre 2023, la commune du Diamant, représentée par Me Bel, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est tardive ;

- la demande de placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service présentée par M. C est irrégulière, faute d'être accompagnée d'un certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions ;

- les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées le 8 avril 2024, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la requête de M. C, dirigée contre une décision inexistante, dans la mesure où il n'est pas établi que la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service était complète au sens de l'article 47-2, faute d'avoir été accompagnée d'un certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions, par suite la commune n'a pu prendre aucune décision implicite de rejet et le délai d'instruction n'a pas commencé à courir.

M. C a présenté des observations sur ce moyen, enregistrées le 16 avril 2024.

La commune du Diamant a présenté des observations sur ce moyen, enregistrées le 17 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Monnier-Besombes,

- les conclusions de M. Lancelot, rapporteur public,

- et les observations de Me Barrois, substituant Me Bel, qui représente la commune du Diamant.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, chef de service de la police municipale de la commune du Diamant, expose avoir été victime d'un accident imputable au service, le 15 octobre 2022, à l'occasion d'une réunion de service organisée par le maire du Diamant pour le réprimander. Par un courrier du 7 novembre 2022, réceptionné le 10 novembre suivant par le maire du Diamant, il a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison du harcèlement moral qu'il allègue subir. Le silence gardé sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet le 10 janvier 2023. Par la requête n° 23000144, M. C demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler cette décision implicite et d'enjoindre au maire du Diamant de lui octroyer la protection fonctionnelle à compter du 15 octobre 2022. Par ailleurs, le 10 novembre 2022, l'intéressé a également présenté au maire du Diamant une demande de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident dont il expose avoir été victime le 15 octobre 2022. Par la requête n° 23000145, M. C demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler la décision implicite née du silence gardé sur cette demande, et d'enjoindre au maire du Diamant de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service à compter du 15 octobre 2022, ou à défaut de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire, dans l'attente de la décision définitive.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2300144 et n° 2300145, présentées pour M. C, concernent la situation d'un même agent. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune du Diamant :

3. En premier lieu, aux termes de l'article 37-5 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa version applicable au litige : " Pour se prononcer sur l'imputabilité au service de l'accident ou de la maladie, l'autorité territoriale dispose d'un délai : / 1° En cas d'accident, d'un mois à compter de la date de réception de la déclaration prévue à l'article 37-2 ; / 2° En cas de maladie, de deux mois à compter de la date de réception de la déclaration prévue à l'article 37-2 et, le cas échéant, des résultats des examens complémentaires prescrits par les tableaux de maladies professionnelles. / Un délai supplémentaire de trois mois s'ajoute aux délais mentionnés au 1° et au 2° en cas d'enquête administrative diligentée à la suite d'une déclaration d'accident de trajet ou de la déclaration d'une maladie mentionnée au troisième alinéa du IV de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 précitée, d'examen par le médecin agréé ou de saisine du conseil médical compétent. Lorsqu'il y a nécessité d'examen ou d'enquête complémentaire, l'employeur doit en informer l'agent ou ses ayants droit. / Au terme de ces délais, lorsque l'instruction par l'autorité territoriale n'est pas terminée, l'agent est placé en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire pour la durée d'incapacité de travail indiquée sur le certificat médical prévu au 2° de l'article 37-2 ou au dernier alinéa de l'article 37-9. Cette décision, notifiée au fonctionnaire, précise qu'elle peut être retirée dans les conditions prévues à l'article 37-9 ".

4. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ". Et aux termes de l'article R. 421-2 de ce code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet () ". Enfin, aux termes de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code selon lesquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception " ni celles de l'article L. 112-6 de ce même code qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis () ". Il résulte de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de recours contentieux de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande, que l'agent soit en activité ou qu'il ait perdu cette qualité à la date de sa demande.

5. Il ressort des pièces du dossier que la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service de M. C, réceptionnée par la commune du Diamant le 10 novembre 2022, se fondait sur l'existence d'un accident de service et non d'une maladie professionnelle. En outre, contrairement à ce que soutient le requérant, le délai l'instruction d'un mois n'a pas été prorogé, dans la mesure où, d'une part, les rapports d'information rédigés par les collègues de l'intéressé, qui portent uniquement sur des difficultés relationnelles au sein du service, sont sans lien avec l'accident de service allégué et ne peuvent donc être qualifiés d'enquête administrative au sens de l'article 37-5 précité et, d'autre part, l'avis du conseil médical n'a pas été requis s'agissant de l'accident de service de l'intéressé mais uniquement en ce qui concerne sa demande de congé de longue maladie. Il s'ensuit que l'administration disposait d'un délai d'un mois pour instruire la demande de M. C, soit jusqu'au 10 décembre 2022. En l'absence de décision expresse prise avant l'expiration de ce délai d'instruction, le maire du Diamant doit être regardé comme ayant pris une décision implicite rejetant la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service de l'intéressé, le 10 décembre 2022. A cet égard, le requérant ne peut utilement faire valoir que, faute d'avoir été destinataire d'une décision expresse ni d'un accusé de réception de sa demande mentionnant les voies et délais de recours, il disposait d'un délai raisonnable d'un an pour introduire sa requête, dès lors que les articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. Le délai de recours de deux mois francs ouvert contre cette décision expirait, dès lors, le 13 février 2023 à minuit. Ce n'est toutefois que le 10 mars 2023, soit au-delà de l'expiration du délai de recours, que M. C a saisi le tribunal de sa requête tendant à l'annulation du refus du maire du Diamant de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune du Diamant, tirée de la tardiveté des conclusions dirigées contre cette décision, doit être accueillie.

Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision portant refus de protection fonctionnelle :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

7. En l'espèce, M. C n'établit ni même n'allègue avoir demandé au maire du Diamant la communication des motifs de la décision implicite attaquée. Par suite, son moyen tiré du défaut de motivation de cette décision ne peut qu'être écarté comme inopérant.

8. En deuxième lieu, l'article L. 134-1 du code général de la fonction publique dispose que : " L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre ". En outre, l'article L. 134-5 du même code dispose que : " La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 133-2 de ce code : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ".

9. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement, notamment lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral.

10. M. C soutient qu'il remplissait les conditions pour bénéficier de la protection fonctionnelle, dès lors que le syndrome anxiodépressif dont il souffre résulte du harcèlement moral dont il est victime, tandis qu'aucune faute personnelle ne peut lui être reprochée. Si le requérant se prévaut tout d'abord, au soutien de ses allégations, d'une tribune politique rédigée au mois d'août 2023 par le groupe d'opposition municipale, évoquant une souffrance du personnel de la police municipale qui serait imputable au maire du Diamant, ce document, sans lien avec la situation personnelle de M. C, n'est pas de nature à faire présumer une situation de harcèlement moral à son encontre. Il en va de même des trois rapports d'information, établis par plusieurs de ses subordonnés les 29 octobre et 4 novembre 2022 qui, loin de faire présumer un " acharnement " subi par le requérant, témoignent au contraire, par l'évocation de faits précis et circonstanciés, de ses méthodes de gestion du personnel particulièrement contestables, à l'origine d'un mal-être ressenti par plusieurs agents du service. Enfin, pour justifier du harcèlement moral allégué, M. C soutient que bien qu'ayant toujours entretenu de bons rapports avec la municipalité et ses collègues, la situation a radicalement changé lorsqu'il a dénoncé des faits d'usurpation d'identité dont il estime avoir été victime de la part d'un subordonné, au cours du mois de juin 2022. L'intéressé expose qu'il a reçu une convocation, le 13 octobre 2022, en vue d'un entretien le 15 octobre suivant, ayant pour unique objet affiché l'organisation du service. Il fait toutefois valoir que cette réunion, conduite par le maire du Diamant pendant près de 5 heures, s'est tenue en présence d'une assemblée de neuf personnes, composée d'adjoints au maire et d'une partie de ses collègues, et était en réalité destinée à l'accabler de reproches et à l'humilier. Si les conditions dans lesquelles cette réunion s'est tenue sont incontestablement critiquables, dans la mesure où M. C a été convoqué sans connaître le véritable motif de l'entretien et sans bénéficier de la possibilité de préparer sa défense ni de se faire assister, le requérant ne peut toutefois être regardé comme apportant la preuve, par la simple production d'un compte-rendu de réunion rédigé par ses soins, de la véritable teneur des échanges qui se sont tenus ni de ce que ces propos auraient excédé l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, bien qu'il ne soit pas contesté en défense que cette réunion était motivée par l'attitude de l'agent. S'il ressort des pièces du dossier que M. C souffre de troubles anxiodépressifs réactionnels liés au choc émotionnel qu'il a subi durant cette réunion, justifiant son placement en arrêt de travail, les éléments de fait produits par le requérant ne peuvent être regardés comme susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements répétés de harcèlement moral, ayant pour effet de dégrader ses conditions de travail, compte tenu de cet évènement isolé, alors qu'il n'est au demeurant pas établi que les reproches formulés à son encontre seraient infondés. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que le maire du Diamant aurait commis une erreur d'appréciation en lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle à raison du harcèlement moral qu'il allègue subir.

11. En dernier lieu, si les circonstances dans lesquelles s'est tenue la réunion du 15 octobre 2022 peuvent laisser supposer l'intention du maire du Diamant de sanctionner M. C pour son comportement à l'égard de ses subordonnés, en revanche, le refus de protection fonctionnelle n'emporte, en tant que tel, aucune conséquence particulière sur la situation professionnelle de l'agent, que ce soit sur la nature de ses fonctions ou sur sa rémunération. Le requérant n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que la décision attaquée constituerait une sanction disciplinaire déguisée.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. C tendant à l'annulation de la décision implicite du 10 janvier 2023 par laquelle le maire du Diamant a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C, n'appelle aucune mesure particulière d'exécution. Il s'ensuit que ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être également rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune du Diamant, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. C la somme qu'il réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par le requérant. Il n'y a pas davantage lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C la somme demandée par la commune du Diamant sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2300144 et n° 2300145 de M. C sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune du Diamant présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune du Diamant.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M. de Palmaert, premier conseiller,

Mme Monnier-Besombes, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mai 2024.

La rapporteure,

A. Monnier-BesombesLe président,

J.-M. Laso

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Martinique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2300144, 2300145