Tribunal Administratif de la Martinique — Décision N° TA102-2400374

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 3 juin 2024, et un mémoire complémentaire, enregistré le 25 novembre 2024, Mme D B et M. A C, représentés par Me Durand-Daudignon, demandent au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler intégralement la délibération du 27 décembre 2023, par laquelle le conseil municipal de Sainte-Anne a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 27 décembre 2023, par laquelle le conseil municipal de Sainte-Anne a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, en tant que ce plan local d'urbanisme classe pour partie les parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 en zone N1 ;

3°) d'enjoindre au maire de Sainte-Anne de réunir le conseil municipal, afin de procéder à l'approbation d'un nouveau plan local d'urbanisme, classant les parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 entièrement en zone urbaine, et ce dans un délai de 4 mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Anne une somme de 5 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les membres du conseil municipal, ayant adopté la délibération attaquée, n'ont pas été destinataires d'une note explicative de synthèse ;

- la délibération, prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme, n'a pas précisé les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation ;

- l'approbation du projet de plan de local d'urbanisme n'a pas été précédée d'un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ;

- l'enquête publique a été conduite de façon irrégulière ;

- le classement des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 en zone N1 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 méconnaît les orientations du projet d'aménagement et de développement durables.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 octobre 2024 et le 7 janvier 2025, la commune de Sainte-Anne, représentée par Me Yang-Ting Ho, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B et M. C, solidairement, la somme de 1 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lancelot,

- les conclusions de Mme Monnier-Besombes, rapporteure publique désignée en application de l'article R. 222-24 du code de justice administrative,

- et les observations de Me Yang-Ting Ho, avocate de la commune de Sainte-Anne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 28 juin 2004, le conseil municipal de la commune de Sainte-Anne a prescrit la transformation du plan d'occupation des sols de la commune en plan local d'urbanisme. Un premier projet a été arrêté le 14 avril 2021, puis abandonné, compte tenu de l'avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers le 21 octobre 2021. Un second projet de plan local d'urbanisme a alors été arrêté le 11 août 2022. Par une délibération du 27 décembre 2023, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Mme B, propriétaire des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1375, E 1376 et E 1377, et M. C, propriétaire de la parcelle E 1374, situées au lieu-dit Habitation Beauregard, et classées par le plan local d'urbanisme pour partie en zone naturelle N1 ont exercé, le 15 février 2024, un recours gracieux tendant à ce que ces parcelles soient reclassées entièrement en zone urbaine. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par la présente requête, Mme B et M. C demandent au tribunal, à titre principal, d'annuler intégralement la délibération du 27 décembre 2023, portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune, à titre subsidiaire, d'annuler partiellement cette délibération, en tant que le plan local d'urbanisme classe en zone naturelle N1 une partie des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377, et d'enjoindre au maire de Sainte-Anne de réunir le conseil municipal, afin d'approuver un nouveau plan local d'urbanisme, classant ces parcelles entièrement en zone urbaine.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ".

3. Il résulte des dispositions précitées que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal de Sainte-Anne ont été rendus destinataires, le 21 décembre 2023, d'un courriel de convocation à la réunion du conseil municipal du 27 décembre 2023. Si la note de synthèse, jointe à ce courriel, se bornait à reprendre le projet de délibération portant approbation du plan local d'urbanisme, sans apporter aucun élément d'explication complémentaire, était toutefois également joint à ce courriel un document de 33 pages intitulé " Synthèse du PLU en vue de son approbation ". Ce document rappelait les précédentes étapes du processus d'élaboration du plan local d'urbanisme, ainsi que ses grandes lignes, notamment les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, l'emplacement et les caractéristiques des différentes zones et les orientations d'aménagement et de programmation. Ensuite, ce document faisait état des avis émis par les personnes publiques associées, exposait les conditions de déroulement de l'enquête publique, et indiquait que le commissaire enquêteur avait émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme. Enfin, le document précisait les dernières modifications apportées au plan local d'urbanisme, par rapport au projet arrêté le 11 août 2022, en vue de prendre en compte les demandes exprimées par les personnes publiques associées, et certaines demandes exprimées lors de l'enquête publique. La communication de ce document a ainsi permis aux conseillers municipaux de disposer d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur lors de l'adoption de la délibération du conseil municipal de Sainte-Anne du 28 juin 2004, prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet [] ". Aux termes du I de l'article L. 300-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la même date : " Le conseil municipal [] délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant : a) Toute élaboration [] du plan local d'urbanisme ". Il est précisé au cinquième alinéa du I du même article : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées ".

6. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que l'adoption du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération du conseil municipal de Sainte-Anne du 28 juin 2004, prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme, ne préciserait pas les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation ne peut qu'être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, qui reprend les anciennes dispositions de l'article L. 123-9 du même code : " Un débat a lieu au sein [] du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ".

8. Il résulte des dispositions précitées que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées.

9. Il ressort des documents de procédure, disponibles sur le site Geoportail urbanisme et, ainsi, accessibles au juge comme aux parties, que, lors de la séance du conseil municipal de Sainte-Anne du 26 janvier 2017, a été inscrite à l'ordre du jour une présentation des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, consistant à renouer avec la croissance démographique tout en répondant aux besoins en logements, équipements et services, assurer l'équilibre économique et dynamiser les filières, et préserver le patrimoine, les espèces et les ressources naturelles pour un territoire dynamique et de qualité, et qu'un débat a suivi cette présentation. Dans ces conditions, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué, que ces orientations générales auraient été substantiellement modifiées après l'abandon du premier projet de plan local d'urbanisme, arrêté le 14 avril 2021 et qu'un nouveau débat aurait ainsi été nécessaire, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet de plan local d'urbanisme, arrêté le 11 août 2022, aurait été adopté en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement ". Aux termes du I de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur [] conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme et de participer effectivement au processus de décision. Il [] permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête ". Aux termes de l'article L. 123-15 du même code : " Le commissaire enquêteur [] rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. [] Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage ".

11. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 8 mars 2023, le maire de Sainte-Anne a prescrit l'enquête publique relative au projet de plan local d'urbanisme. L'enquête s'est tenue du 27 mars au 26 avril 2023 et il ressort du rapport du commissaire enquêteur que Mme B a fait part de ses observations relatives au classement en zone N1 des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377. Si le rapport du commissaire enquêteur mentionne, par erreur, que ces parcelles étaient précédemment classées, par le plan d'occupation des sols, en zone A1, alors qu'elles étaient, en réalité, précédemment classées en zone UC, une telle erreur ponctuelle et marginale ne saurait avoir d'incidence sur la régularité de la procédure. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'enquête publique aurait été conduite de manière irrégulière doit être écarté.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

14. Il ressort des pièces du dossier, ainsi que du site Geoportail, accessible au juge comme aux parties, que, si les parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 sont desservies par l'avenue Nelson Mandela et sont entourées à l'est, au nord et à l'ouest, par des parcelles bâties, en continuité directe avec le centre du bourg de Sainte-Anne, elles s'ouvrent, en revanche, au sud, sur un vaste espace naturel boisé que constitue le secteur du Morne Bellevue. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, disponible sur le site Geoportail urbanisme et, ainsi, accessible au juge comme aux parties, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu classer en zone N1 les espaces compris dans les périmètres de protection environnementale et paysagère. Ainsi, le tracé de la limite entre la zone N1 et la zone U1 a été établi en suivant précisément la limite de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique. Les portions des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377, classées en zone N1, présentent ainsi le caractère d'espaces naturels, à préserver de l'urbanisation en raison de leur intérêt écologique et paysager, étant précisé que le secteur du morne Caritan, situé à proximité immédiate de ces parcelles, fait l'objet d'un arrêté préfectoral de protection du biotope, en raison de la présence d'espèces végétales rares. En outre, il est constant que les parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 présentent de fortes pentes, et le plan de prévention des risques naturels fait état d'un aléa moyen, au regard du risque de mouvement de terrain. Le classement d'une partie de ces parcelles en zone naturelle se justifie ainsi par la nécessité de prévenir les risques naturels. Enfin, les circonstances, que, sous l'empire du document d'urbanisme antérieur, les requérants ont obtenu, en 2015 et 2018, une décision de non-opposition à une déclaration préalable relative à la division foncière des parcelles E 1264 et E 1265 et un certificat d'urbanisme informatif sur la parcelle E 1374, sont sans incidence sur la légalité du classement des parcelles résultant du nouveau document d'urbanisme. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement d'une partie des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 en zone N1 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des énergies renouvelables, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de [] la commune ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger ".

16. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

17. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables comporte, outre une orientation n° 1.2, consistant à " répondre à la demande de logements et à l'évolution des besoins de tous ", précisant notamment un objectif particulier d'œuvrer à la densification des zones urbaines déjà existantes et constituées, une orientation n° 3.1, consistant à " assurer l'intégration et la cohérence des zones à aménager avec les tissus ruraux, urbains et les espaces naturels protégés du territoire ", précisant pour objectif particulier de favoriser une politique de limitation de l'étalement urbain en préservant prioritairement les espaces d'intérêt agricole et/ou écologique. Le classement d'une partie des parcelles E 1263, E 1265, E 1336, E 1374, E 1375, E 1376 et E 1377 en zone N1, qui s'inscrit directement dans l'objectif défini à l'orientation n° 3.1, ne révèle pas, par suite, d'incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement du plan local d'urbanisme. Le moyen tiré de l'incompatibilité entre le zonage et les orientations du projet d'aménagement et de développement durables doit ainsi être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B et M. C ne sont pas fondés à contester la légalité de la délibération du 27 décembre 2023, par laquelle le conseil municipal de Sainte-Anne a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par suite, leurs conclusions aux fins d'annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte, présentées par les requérants, doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Anne, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par Mme B et M. C et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge de Mme B et M. C une quelconque somme, au titre des frais exposés par la commune de Sainte-Anne et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B et M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Sainte-Anne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B, première dénommée pour les deux requérants, et à la commune de Sainte-Anne.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M. Lancelot, premier conseiller,

M. Phulpin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le rapporteur,

F. Lancelot

Le président,

J.-M. Laso

Le greffier,

J.-H. Minin

La République mande et ordonne au préfet de la Martinique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.