Tribunal Administratif DE NOUVELLE-CALEDONIE — Décision N° TA104-2200087

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 28 février 2022, MM. D C, D A, et D B, demandent au tribunal d'annuler la délibération n° 56/CP du 24 février 2022 portant abrogation de la délibération modifiée n° 44 CP du 3 septembre 2021 instaurant une obligation vaccinale contre le virus SARS-CoV-2 en Nouvelle-Calédonie.

Ils soutiennent que :

- le droit à l'information des membres du congrès posé à l'article 74 de la loi organique du 19 mars 1999 a été méconnu dès lors que la proposition de délibération amendée, laquelle n'a plus aucun rapport avec la proposition de délibération originelle, n'a pas été transmise aux membres du congrès dans le délai de huit jours prévu par l'article 76 de la même loi organique, ni même dans le délai de trois jours francs prévu à l'article 35 du règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie ;

- les amendements à la proposition de délibération, déposés lors de la commission plénière, qui ont modifié totalement la proposition de délibération initiale en la renommant et en abrogeant l'ensemble de ses articles, aboutissant ainsi à une proposition de délibération entièrement nouvelle sans aucun lien avec l'ancienne, n'ont été accessibles aux élus qu'à peine 48 heures avant que la commission permanente ne délibère sur le projet de texte entièrement amendé, en méconnaissance des dispositions de l'article 74 du règlement intérieur de l'assemblée ;

- la délibération n° 210 du 14 janvier 2022 du congrès de la Nouvelle-Calédonie portant habilitation de la commission permanente durant l'intersession de janvier à juin 2022 n'avait pas habilité la commission permanente à délibérer sur un texte amendé radicalement différent du projet initial ;

- compte tenu de la sensibilité du sujet, le congrès de la Nouvelle-Calédonie n'aurait certainement pas habilité la commission permanente, dont la compétence est en principe limitée à des affaires annexes, à délibérer sur la suppression de l'obligation vaccinale ;

- la motivation des amendements adoptés visant à supprimer l'obligation vaccinale en Nouvelle-Calédonie, en raison de son caractère insuffisant, erroné ou incomplet, porte également atteinte au droit à l'information des membres du congrès ;

- le rapport de la commission plénière, au cours de laquelle tous les amendements présentés visant à supprimer l'obligation vaccinale ont reçu un avis favorable, n'a été transmis aux élus du congrès que moins de 24 heures avant l'ouverture de la réunion de la commission permanente, en méconnaissance des délais de 8 jours et de 3 jours respectivement posés par la loi organique du 19 mars 1999 et le règlement intérieur du congrès, ce qui porte atteinte au droit à l'information des élus ;

- le droit à l'information des élus a également été méconnu en l'absence de consultation, préalablement à l'abrogation de la délibération n° 44/CP du 3 septembre 2021, du gouvernement, des provinces et des communes, de l'Etat, du sénat coutumier et des conseils coutumiers de chaque aire coutumière, ainsi que de celle des autorités scientifiques, administratives et médicales compétentes et notamment de la commission d'établissement du Médipôle, du conseil scientifique auprès du gouvernement, de la direction des affaires sanitaires et sociales, et de l'ordre des médecins, dont les avis auraient permis d'éclairer les membres du congrès lors des débats ;

- alors que le président du congrès n'a utilisé ni la procédure prévue à l'article 35 du règlement intérieur lui permettant de faire inscrire en priorité à l'ordre du jour les projets ou propositions de délibération dont il estime la discussion urgente ni la procédure d'adoption simplifiée prévue à l'article 69 du même règlement, aucune urgence ne justifiait cette méconnaissance du droit à l'information des élus, lesquels n'ont ainsi pas été mis à même de remplir normalement leur mandat.

Par des mémoires en défense, enregistré le 22 et le 25 juillet 2022, le congrès de la Nouvelle-Calédonie conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;

- la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999 portant règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 juillet 2023 :

- le rapport de M. Briquet, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Peuvrel, rapporteure publique,

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de la détection de plusieurs cas de covid-19 en Nouvelle-Calédonie au début du mois de septembre 2021 chez des personnes n'ayant pas voyagé en dehors du territoire au cours des dernières semaines et ne présentant pas de liens entre elles, compte tenu de la situation géographique de la Nouvelle-Calédonie, notamment son caractère insulaire et son éloignement, de ses capacités hospitalières propres et de la faible immunité de sa population, due à une couverture vaccinale nettement inférieure à celle du reste du territoire national et à la très faible circulation du virus sur le territoire depuis le début de l'épidémie, l'état d'urgence sanitaire a été déclaré à compter du 9 septembre 2021 par le décret n° 2021-1161 du 8 septembre 2021, afin que les mesures strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu puissent être prises. Dans ce contexte, anticipant de quelques jours sur l'introduction du virus sur le territoire, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a instauré, par une délibération n° 44/CP du 3 septembre 2021, une obligation vaccinale contre le virus SARS-CoV-2 en Nouvelle-Calédonie s'imposant, sauf contre-indication médicale, à l'ensemble des personnes majeures présentes sur le territoire. Pour certaines professions, définies à l'article 5, les articles 6, 7 et 9 de cette délibération prévoyaient respectivement que le médecin du travail ou à défaut, un médecin agréé, attestait auprès de l'employeur du statut vaccinal du salarié ou de l'agent, que l'employeur était chargé de contrôler le respect de l'obligation vaccinale et qu'au-delà du 31 octobre 2021, il devait proposer aux personnes non vaccinées des aménagements de poste ou des options de reclassement, si elles étaient possibles. En vertu de l'article 8 de la délibération du 3 septembre 2021, à compter du 31 octobre 2021, les personnes mentionnées à l'article 5 qui n'avaient pas présenté les documents mentionnés au II de l'article 3, ou le justificatif de l'administration d'une ou deux doses en fonction des vaccins concernés, étaient passibles d'une amende administrative de 175 000 francs CFP. Par une délibération n° 49/CP du 29 octobre 2021, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a repoussé au 31 décembre 2021, puis, par une délibération n° 199 du 21 décembre 2021, au 28 février 2022, la possibilité d'infliction d'une amende administrative et les obligations de l'employeur relatives aux aménagements de poste et options de reclassement, initialement prévues à partir du 1er novembre 2021. Ainsi que cela ressort de la motivation de l'amendement présenté en commission plénière le 22 février 2022 ayant abouti à l'adoption de la décision contestée, le congrès de la Nouvelle-Calédonie, après avoir considéré que la suspension des contrats de travail et de la rémunération des personnes non vaccinées prévue par la délibération n° 44/CP du 3 septembre 2021 modifiée était susceptible d'entraîner des conséquences particulièrement négatives pour les personnes concernées et de mettre en péril l'équilibre économique de la Nouvelle-Calédonie déjà fragilisé par la crise sanitaire, et avoir constaté que, dans le même temps, alors que le variant omicron provoquait des formes moins graves de la maladie, le taux de la population vaccinable ayant reçu un schéma vaccinal complet était satisfaisant, a décidé, par une délibération n° 56/CP du 24 février 2022, d'abroger la délibération n° 44/CP du 3 septembre 2021 instaurant une obligation vaccinale contre le virus SARS-CoV-2. MM. C, A, et B, en leur qualité de membres du congrès, et pour M. B, en sa qualité également de membre de la commission permanente, demandent au tribunal d'annuler la délibération du 24 février 2022 du congrès de la Nouvelle-Calédonie portant abrogation de la délibération du 3 septembre 2021 instaurant une obligation vaccinale contre le virus SARS-CoV-2 en Nouvelle-Calédonie.

2. Aux termes de l'article 74 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " Tout membre du congrès a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires qui font l'objet d'un projet ou d'une proposition de loi du pays ou de délibération. ". Aux termes de son article 76 : " () / Le président du congrès adresse, le cas échéant par voie électronique, aux membres du congrès, huit jours avant la séance, sauf en cas d'urgence, un rapport sur les affaires qui doivent être soumises au congrès, ainsi que, le cas échéant, les projets de loi du pays ou de délibération correspondants. Ce rapport est accompagné de tous les documents utiles. ". Aux termes de l'article 35 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999 portant règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie : " La commission permanente se réunit sur convocation écrite de son président ou à la demande du président du congrès ou à la demande du quart de ses membres ou encore à la demande du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. La convocation est adressée trois jours francs au moins avant la réunion de la commission permanente. La convocation comporte l'ordre du jour. Elle est accompagnée des textes qui y sont inscrits. / () ".

3. Les requérants se prévalent d'une méconnaissance du délai de huit jours institué par les dispositions précitées de l'article 76 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, et du délai de trois jours imposé par l'article 35 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la proposition de délibération n° 67, à l'origine de la délibération du 24 février 2022 en litige, a été communiquée, avec son rapport, le 19 octobre 2021, soit plus de quatre mois auparavant. La circonstance que cette proposition de délibération n° 67 a été substantiellement modifiée par les amendements ultérieurement déposés est sans incidence sur le respect des délais susmentionnés, qui ne s'apprécient qu'au regard du projet originel et non du projet amendé. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté comme manquant en fait.

4. Aux termes de l'article 74 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999 portant règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie : " 1) Les membres du congrès ont le droit de déposer des amendements aux textes soumis à la discussion devant le congrès, ses commissions intérieures ou la commission permanente. / Les amendements doivent être rédigés, sommairement motivés et signés par le ou les auteurs. Ils sont présentés directement au cours de la réunion des commissions intérieures, ou déposés sur le bureau du congrès, soixante-douze heures au moins avant la séance au cours de laquelle sera examiné le texte concerné par l'amendement, sous réserve des dispositions de l'article 69. / Après l'expiration de ce délai et sans préjudice des éventuelles modifications proposées par les commissions intérieures, sont seuls recevables les amendements déposés par le rapporteur spécial ainsi que les amendements déposés sous la forme de sous-amendements, à condition qu'ils se rapportent à un amendement déposé dans les délais requis et ayant fait l'objet d'un examen par la commission compétente. / 2) Par dérogation aux dispositions du 1), les membres du congrès peuvent, à titre exceptionnel proposer, des amendements pendant la séance. Ces amendements font l'objet d'une discussion et d'un vote dans les mêmes conditions que les autres amendements. / 3) Les amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement à un article du texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles additionnels, s'ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition. / Une proposition comprenant plusieurs amendements portant sur des articles différents du texte qu'ils visent, n'est pas recevable. / En outre, les sous-amendements ne sont recevables que s'ils n'ont pas pour effet de contredire le sens des amendements auxquels ils s'appliquent. / Un membre du congrès ne peut, à titre individuel ou au titre de membre d'un groupe, être signataire ou cosignataire de plusieurs amendements identiques. / 4) Les amendements sont communiqués par les services de la présidence du congrès au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, à la commission compétente du congrès et mis à la disposition de l'ensemble des élus. / Ils doivent être examinés par la commission compétente dans les deux jours qui précèdent leur examen en séance, sous réserve des dispositions de l'article 69. / Le défaut de distribution d'un amendement, pour raison matérielle, ne peut toutefois faire obstacle à sa discussion en séance publique. ".

5. Aux termes de l'article 18 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999 portant règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie : " Les commissions intérieures sont les suivantes : / 1/ Commission des finances et du budget () / 2/ Commission de la législation et de la réglementation économiques et fiscales () / 3/ Commission de la législation et de la réglementation générales () / 4/ Commission de l'organisation administrative et de la fonction publique () / 5/ Commission des infrastructures publiques et de l'aménagement du territoire, du développement durable, de l'énergie, des transports et de la communication () / 6/ Commission du travail et de la formation professionnelle () / 7/ Commission de la santé et de la protection sociale () / 8/ Commission des sports () / 9/ Commission de l'agriculture et de la pêche () / 10/ Commission de l'enseignement et de la culture () / 11/ Commission de la législation et de la réglementation relatives aux affaires coutumières () / 12/ Commission des relations extérieures () / 13/ Commission des droits de la femme et de la famille () / Le congrès peut au cours de la discussion de toutes questions qui lui sont soumises, en renvoyer l'étude à la commission compétente. / Plusieurs commissions peuvent être appelées à travailler en commun sur un sujet déterminé. / () ". Aux termes de son article 18-1 : " Le président du congrès peut convoquer l'ensemble des membres du congrès en commission plénière sur des sujets spécifiques. Les réunions en commission plénière ne sont pas publiques. ".

6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant la procédure suivie n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. Il ressort des pièces du dossier que les quatre amendements ayant conduit à l'abrogation de la délibération du 3 septembre 2021 ont été présentés directement pendant la réunion de la commission plénière du 22 février 2022, 48 heures avant l'adoption de la délibération en litige. Dès lors, et même si cette commission doit être assimilée à une commission intérieure pour l'application de l'article 74 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999, la présentation de ces amendements n'a pas répondu à la condition de délai posée par le deuxième alinéa du 1) de cet article, l'obligation de présenter un amendement 72 heures au moins avant la séance au cours de laquelle est examiné le texte concerné par cet amendement s'imposant aussi bien aux amendements déposés sur le bureau du congrès qu'à ceux présentés directement au cours de la réunion des commissions intérieures, contrairement à ce qu'allègue le congrès en défense. Toutefois, d'une part, le respect d'un tel délai ne constituait pas une garantie, l'article 74 susmentionné admettant à son 2) que " les membres du congrès peuvent, à titre exceptionnel proposer, des amendements pendant la séance ". D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la circonstance que les amendements ont été présentés 48 heures avant la séance au cours de laquelle a été adoptée la délibération en cause aurait été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise, ces amendements ayant notamment pu être examinés par la commission compétente dans les deux jours qui précèdent leur examen en séance et discutés à nouveau en séance publique, conformément aux deux derniers alinéas de l'article 74 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999. Dans ces conditions, le vice ainsi constaté n'est pas de nature à entacher d'illégalité la délibération attaquée.

8. Il ressort des pièces du dossier que les amendements en cause étaient accompagnés d'un exposé des motifs expliquant les raisons de l'abrogation sollicitée. Un tel exposé répondait ici à l'exigence de motivation sommaire posée par l'article 74 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces amendements seraient insuffisamment motivés.

9. Aux termes de l'article 21 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999 portant règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie : " Les commissions sont saisies, par le président du congrès, des affaires de leurs compétences. / Les affaires, soumises à une commission, font l'objet d'un rapport qui doit indiquer les noms des membres présents, représentés, excusés ou absents, l'analyse du dossier, les avis et recommandations émis ainsi que le résultat des votes. / () ". Aux termes de son article 27 : " Sauf autorisation du président du congrès, les travaux des commissions ne sont pas publics. Ils sont confidentiels. Il en est fait rapport, mis à la disposition des élus, dans un délai suffisant de façon à ne pas porter atteinte à leur droit à l'information. / Les rapports sont élaborés par les services du congrès, sous la responsabilité du président de la commission concernée qui les signe dans les plus brefs délais. / Au-delà d'un mois, à compter de la date de la réunion de la commission, le rapport est réputé approuvé par son président et il peut être diffusé aux conseillers et aux représentants du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. ".

10. Si les requérants font valoir que le rapport de la commission plénière du 22 février 2022 a été transmis moins de 24 heures avant la réunion de la commission permanente, la transmission de ce rapport n'était soumise qu'à l'obligation de mise à disposition dans un " délai suffisant " qui est énoncée à l'article 27 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999, l'article 35 de cette même délibération n'exigeant pas de son côté que les convocations adressées trois jours francs au moins avant la réunion de la commission permanente soient accompagnées d'un tel rapport. Dans les circonstances de l'espèce, le délai de mise à disposition était ici suffisant pour assurer le droit à l'information des élus, compte tenu notamment du fait que ceux-ci pouvaient assister à la séance de la commission plénière, laquelle est composée de l'ensemble des membres du congrès.

11. Aux termes de l'article 41 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999 portant règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie : " Les propositions de loi du pays, de délibération, de résolution et de vœu, qui sont présentées par les membres du congrès, sont déposées sur le bureau du congrès. Le président du congrès en donne récépissé et les transmet, sans délai, aux élus. / () / Le président du congrès peut, après avis du bureau, soumettre les propositions de loi du pays, de délibération et de résolution pour avis au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, avant leur examen en commission. / Au-delà d'un mois, à compter de la date de réception de la proposition de loi du pays, de délibération ou de résolution, l'avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est réputé avoir été donné. ". Aux termes de son article 42-1 : " Le président du congrès soumet les propositions de loi du pays et de délibération aux instances consultatives dont la saisine est imposée par les textes en vigueur. Il désigne à cet égard par écrit les représentants de l'administration du congrès et, en accord avec l'auteur de la proposition, les représentants de ce dernier, qui peuvent prendre part à la discussion pour soutenir ces propositions au sein de ces instances. / () ".

12. Aux termes de l'article 24 de la délibération du congrès n° 009 du 13 juillet 1999 portant règlement intérieur du congrès de la Nouvelle-Calédonie : " Sur accord du président de la commission, les commissions peuvent entendre toutes personnes qu'elles jugent utiles de consulter. Sauf en cas d'urgence, l'audition de ces personnes doit être inscrite à l'ordre du jour de la réunion de la commission, convoquée selon les modalités fixées au premier alinéa de l'article 22. Celles-ci se retirent après avoir donné leur avis. Elles n'assistent ni aux débats ni aux votes des commissions. ".

13. Les requérants soutiennent que l'abrogation de la délibération n° 44/CP du 3 septembre 2021 aurait dû être précédée de la consultation du gouvernement, des provinces et des communes, de l'Etat, du sénat coutumier et des conseils coutumiers de chaque aire coutumière, ainsi que de celle des autorités scientifiques, administratives et médicales compétentes et notamment de la commission d'établissement du Médipôle, du conseil scientifique auprès du gouvernement, de la direction des affaires sanitaires et sociales, et de l'ordre des médecins. Cependant, il ne résulte pas des dispositions précitées, ni d'aucune autre disposition que l'obligation de consultation, lorsqu'elle s'impose à l'égard d'une proposition de délibération, s'étendrait également au projet amendé, les consultations opérées devant les commissions ne présentant qu'un caractère facultatif. Par suite, l'abrogation de la délibération n° 44/CP du 3 septembre 2021, qui ne résulte que d'amendements, n'avait en tout état de cause à être transmise à aucune instance consultative.

14. Aux termes de l'article 80 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " () / La commission permanente règle par ses délibérations, dans la limite de la délégation qui lui est consentie à la majorité des membres du congrès, les affaires qui lui sont renvoyées par le congrès. () ".

15. Les requérants font valoir que l'abrogation prononcée par la délibération amendée excède la délégation consentie à la commission permanente par la délibération n° 210 du 14 janvier 2022 portant habilitation de la commission permanente du congrès de la Nouvelle-Calédonie durant l'intersession de janvier à juin 2022, et est ainsi entachée de détournement de procédure. Toutefois, la délibération n° 210 du 14 janvier 2022 habilitait à son point 102 la commission permanente à délibérer sur la proposition de délibération n° 67 du 19 octobre 2021, qui portait d'une part sur le report de la date de l'obligation vaccinale pour les métiers et personnes à risques, et,d'autre part, sur la fin de cette obligation vaccinale. L'abrogation en litige, en tant qu'elle réalise ce second point, conservait un lien avec la délégation consentie, même si dans ses motifs, la proposition de délibération n° 67 du 19 octobre 2021 liait la suppression d'une telle obligation à l'obtention d'un " taux de 85 % de vaccination de la population vaccinable ", condition qui n'était en l'espèce pas remplie entièrement, seuls 81,06 % de la population vaccinable ayant reçu une dose de vaccin au 23 février 2022. Dans ces conditions, le détournement de procédure allégué ne saurait être regardé comme établi.

16. Si les requérants font valoir que l'abrogation de l'obligation vaccinale n'était justifiée par aucune urgence, une telle circonstance n'est à elle seule ni de nature à établir l'existence d'un vice de procédure, ni celle en tout état de cause d'une erreur d'appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération n° 56/CP du 24 février 2022 portant abrogation de la délibération modifiée n° 44 CP du 3 septembre 2021 instaurant une obligation vaccinale contre le virus SARS-CoV-2 en Nouvelle-Calédonie.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. C, A, et B, est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, M. D A, M. D B, au congrès de la Nouvelle-Calédonie, au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, et au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie.

Délibéré après l'audience du 13 juillet 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sabroux, président,

M. Briquet, premier conseiller,

M. Pilven, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2023.

Le rapporteur,

B. BRIQUET

Le président,

D. SABROUX

Le greffier,

J. LAGOURDE

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

pc