Tribunal Administratif DE NOUVELLE-CALEDONIE — Décision N° TA104-2200427

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 décembre 2022 et le 1er septembre 2023, l'association " Ensemble pour la planète ", représentée par Me Plaisant, demande au tribunal :

1°) de diligenter une expertise, avant-dire-droit, visant à modéliser les effets de l'accumulation de rejets aqueux de la centrale accostée temporaire dans la grande rade sur les écosystèmes marins ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 3456-2022/ARR/DIMENC du 28 septembre 2022 autorisant la société anonyme (SA) Le Nickel à exploiter temporairement une centrale électrique accostée sise à Doniambo, commune de Nouméa ;

3°) d'annuler, par voie d'exception, la délibération n° 26-2022/APS du 25 mai 2022 portant modification du code de l'environnement de la province Sud et des prix de vente des produits issus de la station zootechnique de Port-Laguerre ;

4°) à titre subsidiaire, la réformation de l'arrêté n° 3456-2022/ARR/DIMENC du 28 septembre 2022 précité en vue de corriger les prescriptions en matière de rejets atmosphériques ainsi que de compléter les prescriptions environnementales et d'intégrer les mesures de réduction et de compensation adéquates au regard des inconvénients de l'installation et de ses impacts résiduels ;

5°) de mettre à la charge de la province Sud la somme de 350 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative.

L'association " Ensemble pour la planète " soutient que :

- la province Sud n'était pas compétente pour édicter la décision attaquée limitant la participation du public ;

- l'article 413-27 du code de l'environnement de la province Sud est contraire à l'article 7 de la Charte de l'environnement, à l'Accord de Paris du 12 décembre 2015 et au schéma pour la transition énergétique de la Nouvelle-Calédonie ;

- le vice de procédure selon lequel la demande d'autorisation de la centrale accostée temporaire présentée par la société Le Nickel (SLN) ne pouvait être assortie de justification suffisante étant donné la date de signature du contrat entre l'exploitant et l'affréteur de ladite centrale entache la légalité de la décision contestée ;

- l'article 1er de la Charte de l'environnement n'a pas été respecté ;

- la décision attaquée viole les engagements constitutionnels, internationaux et locaux de réduction des émissions polluantes ;

- la modification de l'article 413-27 résulte d'un détournement de pouvoir ;

- la réglementation relative aux grandes installations de combustion (délibération du 17 février 2014) n'a pas été respectée ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans la fixation des prescriptions relatives aux valeurs limites de rejets atmosphériques de la centrale accostée temporaire ;

- l'arrêté contesté est entaché d'illégalité en raison d'une mauvaise application de la réglementation relative à la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ;

- les prescriptions imposées par la délibération du 17 février 2014 n'ont pas été respectées ;

- l'étude d'impact annexée à la demande d'autorisation présentée par l'exploitant est incomplète et inexacte ;

- l'acte querellé est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, en l'absence de mesure de réduction et de compensation applicable aux gaz à effet de serre et de mesure prescrite par l'exposante visant à compenser les rejets en soufre ;

- les dispositions de l'article 413-3 du code de l'environnement de la province Sud ont été violées ;

- l'arrêté querellé ne prévoit pas de mesures visant à compenser l'impact des gaz à effet de serre non séquestré.

Par deux mémoires, enregistrés le 15 juin et le 20 septembre 2023, la société Le Nickel (SLN), représentée par Maître Scanvic, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'association requérante la somme de 350 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 16 juin et le 20 septembre 2023, la province Sud conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à la modulation des effets dans le temps de la décision à intervenir.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule et son titre XII, ensemble la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et la Charte de l'environnement de 2004 ;

- la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et à l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998 ;

- la déclaration de Rio sur l'environnement et le développement des 3-14 juin 1992 ;

- la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

- le code de l'environnement de la province Sud ;

- la délibération n°29-2014/BAPS/DIMENC du 17 février 2014 ;

- la délibération n°341-2020/BAPS/DIMENC du 9 juin 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 mars 2024 :

- le rapport de M. Prieto, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Peuvrel, rapporteure publique,

- et les observations de Mme A, représentant la province Sud.

Considérant ce qui suit :

1. La Société Le Nickel exploite une usine pyrométallurgique spécialisée dans la transformation de minerai brut en un alliage de fer et de nickel dénommé ferronickel à haute teneur (SLN 25), essentiellement destiné à la production d'aciers inoxydables. En vue d'un remplacement temporaire et rapide de la centrale B du complexe industriel situé à Doniambo, commune de Nouméa, la SLN a soumis à la province Sud le 19 avril 2022 un dossier de demande d'autorisation pour un projet de centrale accostée temporaire. Par un arrêté n° 3456-2022/ARR/DIMENC du 28 septembre 2022 dont l'association " Ensemble pour la planète " demande l'annulation, la présidente de l'assemblée de la province Sud a autorisé temporairement le projet de l'exploitant.

Pour les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté n° 3456-2022/ARR/DIMENC du 28 septembre 2022 autorisant la SA Le Nickel à exploiter temporairement une centrale électrique accostée sise à Doniambo, commune de Nouméa :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 413-27 du code de l'environnement de la province Sud : " Dans le cas où une installation, soumise à autorisation et nécessaire à la construction ou à la réalisation d'une installation classée non temporaire, n'est appelée à fonctionner que pendant une durée de moins de trois ans, le président de l'assemblée de province peut accorder, sur demande justifiée de l'exploitant et sur le rapport de l'inspection des installations classées, une autorisation pour une durée d'un an renouvelable deux fois sur demande justifiée, sans enquête publique et sans avoir procédé aux consultations prévues aux articles 130-9, 413-8, 413-18 et 413-19 ".

3. L'autorité à qui la loi organique a conféré la compétence pour édicter les règles de fond dans un domaine a également compétence pour définir directement les conditions et limites de participation du public aux décisions administratives. Les autorités de la Nouvelle-Calédonie peuvent fixer ces conditions et limites par voie réglementaire dans les domaines de compétence qui leur sont attribués par la loi organique susvisée du 19 mars 1999. Indépendamment de ces règles sectorielles fixées par l'Etat et par les autorités de la Nouvelle-Calédonie, les provinces peuvent, au titre de leur compétence en matière d'environnement, également prévoir des règles transversales, analogues à celles qui figurent aux articles L. 120-1 à L. 120-3 du code de l'environnement, susceptibles de s'appliquer à titre subsidiaire à l'Etat, à la Nouvelle-Calédonie et aux communes si l'Etat et la Nouvelle-Calédonie ne fixaient pas ces " conditions et limites " dans leurs domaines de compétence respectifs. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la province Sud pour instaurer la procédure d'autorisation prévue par les dispositions précitées de l'article 413-27 du code de l'environnement provincial et organiser l'information de la population ne peut qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, l'association requérante soutient que l'exemption d'enquête publique prévue par les dispositions de l'article 413-27 du code de l'environnement de la province Sud est non conforme aux engagements internationaux de la France.

5. La déclaration de Rio sur l'environnement et le développement des 3-14 juin 1992 affirme en son principe 10 que : " La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré. ".

6. L'article 7 de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et à l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998 stipule, quant à lui que : " Participation du public en ce qui concerne les plans, programmes et politiques relatifs à l'environnement. / Chaque Partie prend les dispositions pratiques et/ou autres voulues pour que le public participe à l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement dans un cadre transparent et équitable, après lui avoir fourni les informations nécessaires. Dans ce cadre, les paragraphes 3, 4 et 8 de l'article 6 s'appliquent. Le public susceptible de participer est désigné par l'autorité publique compétente, compte tenu des objectifs de la présente Convention. Chaque Partie s'efforce autant qu'il convient de donner au public la possibilité de participer à l'élaboration des politiques relatives à l'environnement. ". L'article 8 de la même convention stipule que : " Participation du public durant la phase d'élaboration de dispositions réglementaires et/ou d'instruments normatifs juridiquement contraignants d'application générale. / Chaque Partie s'emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié - et tant que les options sont encore ouvertes - durant la phase d'élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d'application générale qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement. À cet effet, il convient de prendre les dispositions suivantes : / a) Fixer des délais suffisants pour permettre une participation effective ; / b) Publier un projet de règles ou mettre celui-ci à la disposition du public par d'autres moyens ; / et c) Donner au public la possibilité de formuler des observations, soit directement, soit par l'intermédiaire d'organes consultatifs représentatifs. / Les résultats de la participation du public sont pris en considération dans toute la mesure possible. ".

7. D'une part, la déclaration de Rio de 1992 invoquée est dépourvue d'effet juridique. D'autre part, et en tout état de cause, la France a assorti sa signature de la convention d'Aarhus d'une réserve d'interprétation reproduite au pied du décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la convention aux termes de laquelle " le Gouvernement français n'appliquera pas la présente convention en Nouvelle-Calédonie ". Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations précitées est inopérant.

8. En troisième lieu, l'association requérante soutient que l'article 413-27 du code de l'environnement de la province Sud, sur le fondement duquel la province Sud a exempté la SLN de soumettre son projet à enquête publique n'est pas conforme à l'article 7 de la Charte de l'environnement sur la participation du public.

9. Aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004 : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. ". Dans le cadre du statut de la Nouvelle-Calédonie défini par le titre XIII de la Constitution, il revient à l'État, à la Nouvelle-Calédonie ou aux provinces, selon le cas, de prendre chacun pour ce qui le concerne, dans leur domaine respectif de compétence, les mesures nécessaires à la mise en œuvre effective du droit de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement garanti par les dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004. S'agissant des provinces, la mise en œuvre de ces dispositions relève d'une délibération de leur assemblée. Toutefois, les dispositions constitutionnelles précitées n'imposent pas, par elles-mêmes, et en l'absence d'obligation afférente édictée par une délibération de l'assemblée de province tenant lieu de " loi " au sens desdites dispositions, que tout projet d'acte à caractère individuel intervenant dans le domaine de l'environnement soit soumis à une procédure comportant la participation du public. En l'espèce, l'installation étant à caractère temporaire et une importante campagne de communication ayant été mise en œuvre par la province Sud préalablement à la décision attaquée, l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision attaquée sur le fondement du défaut de tenue d'une enquête publique.

10. En quatrième lieu, le détournement de pouvoir allégué, tiré de ce que la province Sud aurait modifié le code de l'environnement provincial pour complaire à la SLN n'est pas établi.

11. En cinquième lieu, le projet d'installer une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) préexiste nécessairement à la saisine de l'autorité compétente d'un dossier complet comportant les éléments nécessaires à l'instruction. L'association requérante ne peut, par suite, sérieusement soutenir que la signature du contrat avec le fournisseur préalablement à la décision attaquée entacherait la légalité de la décision attaquée.

12. En sixième lieu, si l'association requérante soutient que l'étude d'impact comprend une erreur de droit, les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. En l'espèce, l'erreur relative à l'existence d'un seuil réglementaire de température des effluents n'a pas nui à l'information complète de la population et ne saurait avoir influencé la décision de la province Sud. La circonstance que l'étude d'impact ne répertorie pas l'ensemble des produits émis par le procédé de combustion est également sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

13. En septième lieu, aux termes de l'article 413-23 du code de l'environnement de la province Sud : " L'arrêté d'autorisation et, le cas échéant, les arrêtés complémentaires fixent les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article 412-1. Ces prescriptions tiennent compte notamment : 1° D'une part, de l'efficacité des meilleures techniques disponibles (dont les principes fondateurs sont définis à l'article 412-5) et de leur économie ; 2° D'autre part, de la qualité, de la vocation et de l'utilisation des milieux environnants ainsi que de la gestion équilibrée de la ressource en eau. Pour les installations soumises à des prescriptions communes fixées par délibération du bureau de l'assemblée de province prises en application de l'article 412-4, l'arrêté d'autorisation peut atténuer ou renforcer ces prescriptions communes. "

14. L'association requérante soutient que les circonstances locales ne justifient pas les aménagements aux prescriptions générales dès lors que la centrale temporaire se situe dans la zone la plus peuplée de la province Sud, qui est sujette à des dépassements fréquents des seuils d'alerte sur la qualité de l'air. Il résulte toutefois de l'instruction que les concentrations moyennes trimestrielles de PM 2,5 mesurées par Scalair respectent le seuil de concentration annuelle recommandée par l'OMS (5 µg/m3) ainsi que l'objectif de qualité de l'air fixé par l'arrêté du gouvernement n° 2021-197/GNC du 26 janvier 2021 (10 µg/m3). Par suite, le moyen invoqué manque en fait.

15. En huitième lieu, la délibération n°29-2014/BAPS/DIMENC du 17 février 2014 relative aux installations de combustion d'une puissance thermique supérieure ou égale à 50 MWth soumises à la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement prévoit, en son article 36 que " toute installation ou partie d'installation d'une puissance supérieure ou égale à 500 MWth dispose de suffisamment d'espace sur le site de l'installation pour permettre la mise en place des équipements nécessaires au captage et à la compression du CO2 ".

16. Si l'association requérante soutient que l'arrêté contesté ne fait pas état des raisons qui justifient les dérogations aux prescriptions générales, il résulte toutefois des termes mêmes de cette décision qu'y sont invoqués le caractère temporaire de l'installation et la demande de dérogation présentée par la SLN. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée sur ce point manque en fait.

17. En neuvième lieu, la Charte de l'environnement établit les règles suivantes : Article 1er : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. " Article 2 : " Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement. " Article 3 : " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences. "

18. L'association requérante soutient que les dispositions précitées de l'article 413-23 du code de l'environnement de la province Sud violent les articles précités de la Charte de l'environnement, en ce qu'elles n'encadrent pas le pouvoir d'atténuation des prescriptions générales sur les ICPE. Les dispositions contestées, en prévoyant de tenir compte de l'efficacité des meilleures techniques disponibles, de la qualité, de la vocation et de l'utilisation des milieux environnants ainsi que de la gestion équilibrée de la ressource en eau tendent toutefois précisément au respect des règles de la Charte de l'environnement. Par suite, le moyen invoqué manque en fait.

19. En dixième lieu, les dispositions de l'article L. 110-1, II, 9° du code de l'environnement métropolitain aux termes desquelles : " La protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. " ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie. En tout état de cause, le principe de non-régression, tel qu'il résulte de la rédaction de ces dispositions ne saurait faire obstacle à la mise en œuvre d'une installation temporaire dont les effets résiduels, en vertu de l'étude d'impact, apparaissent modérés.

20. En onzième lieu, l'association requérante soutient que la fixation des valeurs limites de rejet serait entachée d'une erreur matérielle dès lors que ces valeurs excèdent celles fixées par la délibération n°29-2014/BAPS/DIMENC du 17 février 2014 et par le BREF de 2017. En l'espèce, l'arrêté attaqué, qui vise la délibération du 17 février 2014 ainsi que les articles 413-23 et 413-27 du code de l'environnement, prévoit qu'il peut être fait application des dispositions de l'article 413-23 concernant l'atténuation ou le renforcement et des prescriptions prévues dans ladite délibération. En outre, en vertu de l'article 1er de la délibération n°341-2020/BAPS/DIMENC du 9 juin 2020, le BREF 2017 n'est pas encore applicable à l'espèce. Par suite, le moyen invoqué doit être écarté, ainsi que celui tiré de ce que la fixation des valeurs limites de rejet est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que les prescriptions de l'arrêté contesté ne respectent pas les normes des BREF européens, ni celles de la délibération de la province Sud du 17 février 2014. Par suite, le moyen tiré de ce que les valeurs limites de rejet sont dépassées et que l'association requérante les compare avec celles du BREF et avec celles de la délibération de 2014 doit également être écarté. Au surplus, il résulte de l'instruction que la centrale temporaire est limitée, par son arrêté d'autorisation d'exploitation, à la projection de flux d'émissions atmosphériques inférieurs à ceux de la centrale B qu'elle a vocation à remplacer.

21. En douzième lieu, l'association requérante soutient que la province Sud, en accordant à la SLN le remplacement de la centrale B par une centrale temporaire dont l'autorisation est dénuée de mesures d'évitement et de réduction, et même de compensation, a pris une décision incompatible avec les objectifs du STENC (Schéma pour la Transition Energétique en Nouvelle-Calédonie), qui représente le dispositif d'intégration des Accords de Paris sur le climat en Nouvelle-Calédonie. Or, le STENC, adopté le 17 août 2023 par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, se borne à fixer des objectifs de limitation des émissions de gaz à effet de serre est dépourvu de valeur réglementaire. En l'espèce, et en tout état de cause, il résulte de l'instruction que les installations de combustion présentes sur la centrale accostée comprennent 11 moteurs diesel d'une puissance électrique totale de 188,05 MWe, soit 461 MWth et 1 groupe électrogène de secours d'une puissance de 720 kWe, soit 1,7 MWth, soit une puissance thermique totale des installations de combustion de la centrale de 462,7 MWth qui est inférieure au seuil de 500 MWth retenu à l'article 36 précité de la délibération n° 29-2014/BAPS/DIMENC du 17 février 2014 précité, qui, en tout état de cause ne prévoit pas d'obligation de réduction, d'évitement ou de compensation mais un plan de surveillance. Par suite, le moyen invoqué manque en fait.

22. En treizième lieu, s'agissant des rejets de soufre, l'association requérante se prévaut de la violation des dispositions de l'article 413-3 du code de l'environnement de la province Sud aux termes lesquelles : " Les conditions d'installation, d'exploitation et de fermeture jugées indispensables pour la protection des intérêts mentionnés à l'article 412-1, les moyens d'analyses et de mesures et les moyens d'intervention en cas de sinistre sont fixés par l'arrêté d'autorisation et éventuellement par des arrêtés complémentaires pris postérieurement à cette autorisation ". En l'espèce, il résulte des points précédents du présent jugement que les incidences du projet ont été décrites dans l'étude d'impact du projet et prises en compte dans l'arrêté contesté. En tout état de cause, les dispositions précitées ne concernant pas les rejets de soufre, le moyen invoqué, qui n'est au demeurant pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, doit être écarté.

23. En dernier lieu, l'association requérante n'explique pas en quoi la modélisation présente dans l'étude d'impact concernant les effluents aqueux qui indique le respect d'une température maximale de 39° et l'absence d'impact pour les milieux les plus sensibles serait contestable et justifierait l'annulation de la décision attaquée. L'association requérante n'établit pas davantage que les émissions de soufre s'élèveraient à 50 000 m3, alors qu'il résulte des documents non sérieusement contestés produits par l'administration que lesdites émissions y sont inférieures et en réduction par rapport à la centrale B.

24. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de diligenter la mesure d'expertise sollicitée que la requête de l'association EPLP doit être rejetée, y compris ses conclusions tendant à la réformation de l'acte attaqué, qui sont d'ailleurs irrecevables, ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association EPLP une somme de 180 000 francs CFP euros au titre des frais exposés par la SLN et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association " Ensemble pour la planète " est rejetée.

Article 2 : L'association " Ensemble pour la planète " versera à la société Le Nickel une somme de 180 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Ensemble pour la planète ", à la province Sud et à la société Le Nickel.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Sabroux, président,

M. Prieto, premier conseiller,

M. Briquet, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2024.

Le rapporteur,

G. PRIETOLe président,

D. SABROUXLe greffier de chambre,

J. LAGOURDE

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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