Tribunal Administratif DE NOUVELLE-CALEDONIE — Décision N° TA104-2200429

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 8 décembre 2022, 12 mai et 12 juin 2023, la SAS Nickel Mining Company (NMC), représentée par la SELARL DetS Legal, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 1er août 2022 pris par la présidente de l'assemblée de la province Sud prescrivant les mesures d'urgence destinées à assurer la protection des intérêts visés à l'article Lp. 142-5 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, à la suite des désordres survenus en aval de l'ouvrage PIN1B DEC131 ainsi que la décision du 10 octobre 2022, portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la province Sud la somme de 600 000 francs CFP en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que l'administration n'a pas tenu compte de ses observations et qu'elle ne les a pas visées ;

- les faits ont été dénaturés par la province Sud qui allègue qu'elle n'aurait pas transmis de propositions techniques détaillées ni d'échéancier de réalisation des travaux de sécurisation alors qu'elle a informé la province Sud des difficultés à donner ces informations en raison des études en cours pour la sécurisation de la ravine, que le délai était trop court pour arrêter une solution sur la mise en place d'un barrage en pied de mine et qu'elle a déjà transmis les informations nécessaires pour la mise en œuvre d'un nouveau plan de gestion des eaux ; elle n'a donc pas fait preuve de défaillance ou de négligence ;

- l'article R. 142-5-4 du code minier a été méconnu ; ces dispositions portent sur la prescription de mesures d'urgence qui doivent être nécessaires et proportionnées à l'objectif poursuivi ; or l'arrêté contesté excède le cadre de la simple urgence en prescrivant des mesures structurelles et à long terme ;

- ces mesures ne sont par ailleurs pas appropriées ou proportionnées à l'objectif poursuivi ; elles sont donc entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; comme cela ressort des rapports de sociétés spécialisées intervenues sur le site, la question de la sécurité des intervenants est délicate à traiter en raison de l'instabilité de la ravine ; par ailleurs, la solution technique suppose la création d'un accès stabilisé à mi-hauteur de la ravine de sorte que les dates d'intervention fixées par l'arrêté contesté sont irréalistes, autant pour la remise des projets de solution technique que pour les travaux à réaliser ; le délai de réalisation du barrage prescrit est totalement irréaliste ;

- les règles fixées par le code de l'environnement ont été méconnues dès lors qu'il n'a pas été procédé à une enquête publique et que l'arrêté contesté est illégal par voie d'exception dès lors que l'article R. 142-5-4 du code minier n'est pas conforme à l'article 7 de la charte de l'environnement de 2004 ;

- la nécessité des mesures prescrites n'est pas établie en l'absence d'études techniques en ce sens alors qu'elle a produit des études de la société CAPSE qui attestent que les mesures prises par NMC étaient suffisantes ;

- enfin, en ce qui concerne les travaux prescrits en pied de mine, aucune autorisation d'occupation des sols n'a été accordée permettant de réaliser les travaux prescrits ;

- la province Sud n'a pris cet arrêté que dans le but de protéger ses intérêts ce qui constitue un détournement de pouvoir.

Par deux mémoire en défense, enregistrés les 12 mai et 13 juin 2023, la province Sud conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;

- le code minier de la Nouvelle-Calédonie ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pilven, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Peuvrel, rapporteure publique,

- et les observations de Me Descombes, avocat de la SAS Nickel Mining Company et de Mme A, représentant la province Sud.

Considérant ce qui suit :

1. La Province Sud a délivré à la SAS Nickel Mining Company (NMC), par un arrêté du 27 octobre 2020, une autorisation d'exploitation de la mine Pinpin 1B située à Poya. En 2018 l'ouvrage PIN1B-DEC-131 a été conçu pour mettre hors d'eau la ravine Cook apparue en 2017 et gérer un sous-bassin versant. En raison des fortes pluies qui se sont abattues sur la localité de Poya à la fin de l'année 2021 et au début de l'année 2022, le versant situé en aval de l'ouvrage PIN1B-DEC-131 a été raviné entraînant un phénomène de pollution de la rivière Moindah. Par un premier arrêté en date du 13 janvier 2022, la présidente de l'assemblée de la province Sud a prescrit des mesures d'urgence destinées à réguler les ruissellements de la ravine Cook. A la suite du constat de fissures autour de la ravine DEC-131 menaçant le pied de la verse AC2 ainsi que d'une érosion au niveau de la ravine sous le déversoir du PIN1B-DEC-131, et d'une inspection le 25 avril 2022, la direction de l'industrie des mines et de l'énergie de la Nouvelle-Calédonie (DIMENC) préconisait diverses actions à réaliser et notamment de décharger la verse AC2. La présidente de l'assemblée de la province Sud, estimant que la société NMC n'avait pas pris les mesures de sécurité adéquates, a prescrit par l'arrêté contesté du 1er août 2022 à la société requérante de prendre des mesures d'urgence en fixant un échéancier pour les études et la réalisation des travaux. La société NMC a formé, le 12 août 2022, un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté qui a fait l'objet d'une décision de rejet le 10 octobre 2022. La société NMC demande l'annulation de l'arrêté du 1er août 2022 et de la décision du 10 octobre 2022.

2. Aux termes des dispositions de l'article R. 142-5-4 du code minier de la Nouvelle-Calédonie : " Pour l'ensemble des travaux de recherches ou d'exploitation visées par le présent livre, régulièrement autorisés ou non, et en cas de péril imminent aux intérêts mentionnés à l'article Lp. 142-5, d'abus, vice ou danger, le président de l'assemblée de la province compétente, après avis du chef de service en charge des mines, peut prescrire par arrêté les mesures d'urgence propres à en assurer la protection () ".

3. Les dispositions de l'article R. 142-5-4 du code minier précitées ne prévoient aucunement que la province Sud aurait dû, en cas d'urgence, et avant de prendre l'arrêté contesté procéder à la consultation de la société NMC, seul l'avis du chef de service en charge des mines étant requis. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure est inopérant et doit être écarté.

4. Une omission ou une erreur dans les visas d'un acte administratif ne sont pas de nature à en affecter la légalité. Dès lors, la circonstance alléguée que l'arrêté attaqué ne comporterait pas des visas reprenant les observations émises par la société NMC est sans influence sur sa légalité.

5. Aux termes de l'article Lp. 142-5 du code minier de la Nouvelle-Calédonie : " Les travaux de prospection, de recherches ou d'exploitation d'une mine et les installations nécessaires à ces travaux doivent respecter les contraintes et les obligations afférentes à la sécurité et à la salubrité publiques, à la sécurité et à la santé du personnel, à l'environnement, à la solidité des édifices publics ou privés, à l'intégrité des sites classés, à la conservation des voies de communication, de la mine ou d'autres mines, à l'usage, au débit et à la qualité des eaux de toute nature. Lorsque ces travaux concernent des zones qui ont été exploitées par le passé, qui présentent de graves désordres et qui portent atteinte aux intérêts énumérés ci-dessus ou qui sont susceptibles de porter une atteinte avérée à la qualité des eaux, il est tenu d'intégrer la réparation de ces dommages dans la planification de ses propres travaux. Lorsque les intérêts mentionnés à l'alinéa précédent sont menacés par ces travaux, le président de l'assemblée de la province peut prescrire à l'explorateur ou à l'exploitant de mines, ou à défaut au titulaire du titre minier, toute mesure destinée à assurer la protection de ces intérêts, dans un délai déterminé. En cas de manquement à ces obligations à l'expiration du délai imparti, le président de l'assemblée de la province compétente fait, en tant que de besoin, procéder d'office à l'exécution des mesures prescrites, aux frais de l'explorateur ou de l'exploitant ou à défaut du titulaire du titre minier. "

6. La société NMC soutient que, contrairement aux mentions figurant dans l'arrêté contesté, elle ne s'est pas abstenue de faire des propositions techniques ou de présenter un échéancier des actions à mener. Il résulte de l'instruction que la société NMC a participé à de nombreuses réunions avec la DIMENC ou la commune de Poya afin de rechercher l'origine des désordres et de définir des actions à entreprendre. Ainsi en mai 2022 elle a proposé un plan global de sécurisation impliquant la vidange du DEC131, la mise hors d'eau du ravinement et des fissures avec des travaux estimés entre 3 et 7 semaines et la diffusion des flux du sous-bassin versant avec des travaux estimés à une durée de six mois. Il n'est pas non plus contesté qu'en juin 2022, elle a exposé les résultats du bureau d'études géotechniques Mecater, constatant l'instabilité des parois de la ravine, une incision comprise entre 5 mètres et 11 mètres et un arrachement continu de la végétation, mais aussi une stabilité des fissures existantes et proposant la réalisation d'actions portant sur une diffusion des flux, une purge partielle de la verse AC2, une sécurisation de la ravine ainsi qu'une retenue des matériaux éboulés, un nettoyage régulier, la mise en place d'un barrage en pied de mine ou un curage régulier. Elle a par ailleurs retenu plusieurs échéances portant sur l'ouverture d'un nouvel exutoire et d'un nouveau déversoir pour le 24 juin 2022, la réalisation d'une visite en pied de mine pour le 30 juin 2022, l'organisation d'une visite avec l'association propriétaire riverain creek Amick Moindah (APRCAM), la commune et la DIMENC, pour le 30 juin 2022, la réalisation de diffusion transitoire de flux pour le 15 octobre 2022 et la réalisation d'études de sécurisation passive et active à long terme pour le 31 décembre 2022. L'avancement des actions de sécurisation a ainsi porté sur des projets d'ouverture d'un nouveau déversoir DEC131 en juin/juillet 2022, l'aménagement d'un nouvel exutoire prévu pour septembre 2022 ainsi que la réduction des matériaux potentiellement mobilisables entre juillet et septembre 2022 et la prévision de la mise en place d'un barrage en pied de mine avec une demande d'occupation des sols pour début août 2022. Toutefois, à l'occasion d'inspections circonstancielles menées par la DIMENC les 25 avril et 12 mai 2022, il a été relevé qu'aucun des travaux de sécurisation de la ravine et de la masse susceptible de glisser, ni des travaux de gestion alternative des eaux n'avaient été entrepris alors que les désordres étaient connus depuis le début de l'année 2022. Dès lors en retenant dans l'arrêté contesté, l'absence de propositions techniques détaillées et d'échéancier de réalisation des travaux de sécurisation de la ravine, la province Sud ne peut être regardée comme s'étant fondée sur des faits inexacts. Le moyen tiré d'une méconnaissance des faits par l'arrêté contesté doit donc être écarté.

7. La société NMC soutient que la présidente de l'assemblée de la province Sud a méconnu les dispositions de l'article R. 142-5-4 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, cité au point 2, en prescrivant des actions dépassant très nettement les mesures d'urgence prévues par cet article, en retenant notamment des actions structurelles et à long terme. Toutefois les mesures prévues par l'arrêté du 1er août 2022 prévoient la transmission à la DIMENC d'une solution technique ainsi que d'un échéancier des travaux visant tout d'abord à sécuriser la ravine et à limiter l'évolution des désordres, ensuite à contenir les matériaux en pied de versant en aval de la ravine afin de prévenir toute pollution de la rivière Moindah et la mise en œuvre d'un nouveau plan de gestion des eaux en amont de l'exutoire afin de réduire les débits susceptibles d'arriver sur l'ouvrage PIN1B-DEC131. Ces mesures ont pour objet de limiter toute évolution des désordres ainsi qu'une atteinte à l'environnement, notamment de la rivière, alors qu'il ressort de l'étude réalisée par la société CAPSE NC en décembre 2022 que les désordres survenus sur la ravine sont susceptibles d'évoluer avec la possibilité d'un glissement de terrain d'un volume de 400 000 m3 de matériaux, d'un étouffement ou arrachage d'une surface d'environ 30 hectares de maquis minier avec de surcroît le risque de pollution du cours d'eau en aval du fait du glissement de terrain. Les mesures prescrites par la présidente de l'assemblée de la province Sud étaient ainsi justifiées par l'urgence de la situation, contrairement aux allégations de la société requérante.

8. Toutefois, il résulte de l'instruction que si certaines des mesures prescrites étaient en elles-mêmes nécessaires et proportionnées aux risques environnementaux existants, notamment celles consistant à sécuriser sur la ravine ou à contenir les matériaux en pied, elles nécessitaient des études techniques et géotechniques conséquentes comme cela ressort des études réalisées par la société Mecater en octobre 2022. Ces études relèvent que l'instabilité de la zone complique la réalisation de tous travaux et nécessite un phasage précautionneux afin d'assurer la sécurité des intervenants, préconisent la création d'une piste pour atteindre la mi-hauteur de la ravine et des travaux de comblement de la ravine par enrochement. Une étude de la société Capital Sécurité Environnement (CAPSE) fait également apparaitre, en mai 2023, que la solution proposée par la société Mecater nécessite une sécurisation de la butée au pied des enrochements et doit être complétée par un dispositif de blocage de la base des enrochements, soit par un ouvrage de soutènement ou buton, soit par une solution de type Acrosol ou Maccaferri mais que le choix d'une solution technique et le dimensionnement des dispositifs ainsi que les conditions d'intervention doivent faire l'objet d'une mission à venir après avoir défini un protocole de sécurité pour l'engagement des moyens humains et matériels en fonction de la solution technique retenue.

9. Il ressort par ailleurs du rapport CAPSE que les premières mesures d'urgence mises en place par la société NMC, à savoir l'arrêt d'alimentation en eau de ruissellement de l'exutoire Est du DEC131 et la mise en place d'un nouvel exutoire en versant Ouest avec modification des écoulements des eaux de ruissellement et la purge partielle du pied Ouest, ont permis de stopper l'érosion de la ravine et de limiter à 20 000 m3 le volume de matériaux mobilisables mais que le glissement engagé constitue une menace quant à l'évolution du site et qu'un glissement d'une partie de la verse AC2 aurait pour effet une pollution du cours d'eau.

10. Il résulte ainsi de tout ce qui précède que les mesures demandées par la présidente de l'assemblée de la province Sud étaient nécessaires et proportionnées aux désordres constatés et aux risques créés par les intempéries de la fin de l'année 2021. Toutefois, même s'il peut être constaté que la société NMC a tardé à engager des études poussées pour définir les mesures adéquates à prendre, la présidente de l'assemblée de la province Sud, en fixant dans l'arrêté du 1er août 2022, la date du 15 août 2022 pour arrêter une solution technique et un échéancier des travaux pour sécuriser la ravine, celle du 1er septembre 2022 pour démarrer ces travaux, celle du 1er septembre 2022 pour fixer une solution technique et un échéancier des travaux visant à contenir les matériaux en pied de ravine et une date limite au 30 novembre 2022 pour la réalisation de ces travaux et le 1er septembre 2022 pour la mise en œuvre d'un nouveau plan de gestion des eaux en amont de l'exutoire, doit être regardée, alors qu'il ressort des pièces produites que ces travaux nécessitent des études techniques poussées et, pour les travaux destinés à contenir les matériaux en pied de versant, la levée des risques pour l'intervention des équipes sur le chantier, comme ayant pris une décision entachée d'erreur d'appréciation alors au demeurant qu'aucun élément ne permet d'établir que les premières mesures d'urgence prises par la société NMC auraient été largement insuffisantes à court terme.

11. La société requérante soutient en outre que la province Sud aurait méconnu les dispositions de l'article 142-1 du code de l'environnement de la province Sud aux termes duquel : " La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement./ L'enquête mentionnée à l'alinéa 1er a pour objet d'informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions, postérieurement à l'étude d'impact lorsque celle-ci est requise, afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous éléments nécessaires à son information () ". La liste des catégories d'opérations visées par cet article porte notamment sur les exploitations de carrières à ciel ouvert et d'exploitations de carrières souterraines. Par ailleurs, la société requérante soutient que la décision attaquée est entachée d'illégalité par voie d'exception, l'article R. 142-5-4 du code minier méconnaissant l'article 7 de la charte de l'environnement aux termes duquel : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi () de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ".

12. Toutefois, les dispositions précitées du code de l'environnement doivent être regardées comme portant sur la réalisation de nouveaux aménagements, ouvrages ou travaux sur des carrières et non sur des mesures d'urgence destinées à mettre fin à des désordres constatés sur des sites miniers existants qui pourraient avoir de surcroît, en cas d'inaction, des conséquences graves en matière environnementale. Par ailleurs, le code de l'environnement de la province Sud a été pris, comme l'indique son article 110-1 " dans le respect des droits et devoir de valeur constitutionnelle de la charte de l'environnement " et ses articles 141-1 et suivants ainsi que 142-1 et suivants ont prévu les modalités d'information et de participation du public aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement. Par ailleurs, l'article R. 142-5-4 du code minier a été adopté pour faire face en cas de péril imminent aux intérêts mentionnés à l'article Lp. 142-5 du code minier de la Nouvelle-Calédonie et pour les mêmes motifs que ceux mentionnés plus haut et n'avait pas vocation à définir les modalités d'intervention pour une opération de nouveaux aménagements, ouvrages ou travaux sur des mines. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 142-1 du code de l'environnement de la province Sud et de la charte de l'environnement par voie d'exception ne peut qu'être écarté.

13. En outre, la société requérante soutient que les retards dans la mise en œuvre des travaux prescrits par l'arrêté litigieux auraient pour origine une défaillance de la province Sud à obtenir une autorisation administrative d'occupation d'un terrain privé aux fins d'intervention pour la réalisation des travaux. Toutefois, la légalité de l'arrêté en litige ne peut utilement être contestée pour des motifs tenant à ses difficultés d'exécution.

14. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la province Sud aurait pris l'arrêté contesté dans le seul et unique but de protéger ses intérêts. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit dès lors être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS NMC est seulement fondée à soutenir que l'arrêté du 1er août 2022 pris par la présidente de l'assemblée de la province Sud, ainsi que la décision du 10 octobre 2022 rejetant son recours gracieux sont illégaux uniquement en tant qu'ils fixent des délais trop courts pour la définition de solutions techniques, pour arrêter un échéancier de travaux et pour réaliser ces travaux.

16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions de la SAS NMC tendant à mettre à la charge de la province Sud une somme de 600 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 1er août 2022 pris par la présidente de l'assemblée de la province Sud ainsi que la décision du 10 octobre 2022 rejetant le recours gracieux de la SAS NMC sont annulés uniquement en tant qu'ils fixent des délais trop courts pour la définition de solutions techniques, pour arrêter un échéancier de travaux et pour réaliser ces travaux.

Article 2 : Les conclusions présentées par la SAS NMC sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Nickel Mining Company et à la province Sud.

Délibéré après l'audience du 13 juillet 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sabroux, président,

M. Pilven, premier conseiller,

M. Briquet, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2023.

Le rapporteur,

J-E. PILVENLe président,

D. SABROUXLe greffier de chambre,

J. LAGOURDE

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

cb