Tribunal Administratif DE NOUVELLE-CALEDONIE — Décision N° TA104-2400104

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 avril 2024, M. B C, représenté par Me Elmosnino, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté de la présidente de la province Sud du 22 février 2024 lui refusant un permis de construire une maison d'habitation sur un terrain situé sur la commune de Boulouparis, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la présidente de la province Sud de lui délivrer l'autorisation sollicitée dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la province Sud le versement de la somme de 350 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. C soutient que :

- l'arrêté du 22 février 2024 est entaché d'une insuffisante motivation ;

- il méconnaît les dispositions de l'article R. 112-4 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie et de la zone AU du projet de plan d'urbanisme directeur (PUD) révisé de la commune de Boulouparis ;

- il est illégal en ce qu'il est fondé sur des dispositions du PUD arrêté méconnaissant l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- il est illégal en ce qu'il est fondé sur des dispositions du PUD méconnaissant les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2024, la province Sud conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.

La procédure a été communiquée à la commune de Boulouparis qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;

- le code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bozzi, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Peuvrel, rapporteure publique,

- et les observations de Me Elmosnino, avocat de M. C et de Mme A, représentant la province Sud.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a présenté le 1er septembre 2023 une demande de permis de construire en vue de construire une maison à usage d'habitation de structure légère en bois de type F2 sur pilotis sur un terrain constitué du lot n° 279 situé dans la section de Ouaménie Pâturage, sur le territoire de la commune de Boulouparis, dont il avait fait l'acquisition le 4 juillet 2012. Par un arrêté en date du 22 février 2024, la présidente de la province Sud lui a refusé cette autorisation. M. C a formé un recours gracieux contre cet arrêté qui a été explicitement rejeté le 19 avril 2024. M. C demande au tribunal d'annuler l'arrêté de refus du 22 février 2024, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

2. En premier lieu, aux termes de l'article Lp. 121-6 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ".

3. Il ressort de l'arrêté en litige qui vise le code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, en mentionnant notamment son article R. 112-4, et l'ensemble des délibérations relatives au plan d'urbanisme directeur de la commune, depuis son approbation le 29 août 2013 jusqu'à la délibération n° 77/2023 du 10 novembre 2023 arrêtant et rendant public le plan d'urbanisme directeur (PUD) en révision de la commune de Boulouparis. Il rappelle par ailleurs la vocation principale de la zone de ressources naturelles NC du PUD en vigueur où se situe le projet et précise que le projet de révision du PUD rendu public le 10 novembre 2023 propose une requalification de cette zone en zone à urbaniser (UA) dite " stricte " du PUD révisé arrêté. Il mentionne enfin la consistance du projet, et indique que si ce dernier est compatible avec les dispositions du PUD en vigueur, il n'est en revanche pas conforme au PUD mis en révision. Ces considérations de fait et de droit ont été dès lors suffisantes pour permettre au pétitionnaire de prendre connaissance des éléments justifiant la décision et, dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie : " La commune arrête et rend public le plan d'urbanisme directeur, après avis conforme de la province concernée. / Le plan d'urbanisme directeur arrêté et rendu public est opposable à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création ou modification de lotissements, pour les divisions foncières et l'ouverture des installations classées. / Le plan d'urbanisme directeur arrêté et rendu public, dans le cadre d'une procédure de révision, ne permet pas la délivrance d'une autorisation incompatible avec les dispositions d'un plan d'urbanisme directeur en vigueur. / Si l'approbation du plan n'intervient pas dans un délai de trois ans à compter du jour où le plan a été arrêté, celui-ci cesse d'être opposable aux tiers ".

5. Il résulte de ces dispositions que le PUD arrêté et rendu public, au cours de la procédure de révision, devient opposable, lui conférant ainsi un caractère obligatoire à l'endroit notamment des administrés, alors même qu'il n'est pas encore approuvé. A ce titre, les projets de construction doivent être conformes au PUD révisé mais non encore entré en vigueur. Les dispositions de l'article R. 112-4 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie précisent alors que le projet doit simultanément être compatible avec les dispositions du PUD toujours en vigueur jusqu'à ce que lui soit substitué le PUD révisé et approuvé.

6. En l'espèce, et ainsi qu'il a été dit au point 3, pour s'opposer au projet de M. C, la présidente de la province Sud, après avoir constaté que le projet était compatible avec le PUD en vigueur, a en revanche estimé qu'il n'était pas conforme au plan d'urbanisme directeur mis en révision et arrêté par la délibération n° 77/2023 du 10 novembre 2023.

7. D'une part, la zone de ressources naturelles NC du PUD en vigueur a pour vocation principale d'accueillir des activités agricoles, des activités d'exploitations forestières et des activités liées aux carrières. Y sont autorisées " les constructions nécessaires au bon fonctionnement de l'exploitation et au logement des exploitants " ainsi que les " constructions à destination d'habitat () à condition d'être liées aux caractéristiques de la zone ".

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet de M. C, qui est situé en zone NC du PUD en vigueur, consiste à réaliser une construction de 120 m² environ à destination de logement pour le gestionnaire d'une exploitation forestière. Il ressort notamment de sa lettre en date du 29 novembre 2023 adressée au service instructeur à la demande de celui-ci, que le pétitionnaire exploite sur le lot de 18 hectares où doit être réalisée la maison, un domaine agroforestier dédié à des formations végétales sclérophylles. L'activité agroforestière de M. C est immatriculée au RIDET depuis le 25 septembre 2023 et, en raison de la prédation exercée par les cerfs et cochons sauvages sur les arbres, la présence constante de l'exploitant sur les lieux est nécessaire pour maintenir une pression et des prélèvements réguliers sur la population giboyeuse. Ce dernier doit en outre effectuer des travaux de layonnage, de préparation du sol et de plantations dont il doit assurer l'entretien. Il résulte de ces éléments que la construction envisagée est nécessaire au bon fonctionnement de l'exploitation au sens des dispositions de la zone NC définissant sa vocation. Dans ces conditions, le projet de M. C doit être regardé comme étant compatible avec le PUD en vigueur, ainsi que l'admet au demeurant l'arrêté en litige.

9. D'autre part, aux termes du préambule de la zone AU selon le PUD révisé : " Les zones dites AU couvrent les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Elles comprennent des : / - zones à urbaniser dites " strictes " dont la vocation dominante n'est pas déterminée dans le règlement correspondant du plan d'urbanisme directeur ; / - zones à urbaniser dites " indicées " dont la vocation dominante est déterminée dans le règlement correspondant du plan d'urbanisme directeur ". Dans les zones AU " strictes " : " Sont interdites : / - les opérations de division et de lotissement en vue de bâtir. / - toute nouvelle construction, à l'exception : / - des extensions limitées des constructions liées aux équipements d'intérêt général constructions et ouvrages d'intérêt général existants / - des constructions et ouvrages d'intérêt général nécessaire à l'exercice d'un service public ou à la gestion des espaces / - des constructions et installations nécessaires à la gestion et à l'entretien des installations existantes. ". En outre, selon le lexique du PUD révisé, concernant les destinations des locaux, et plus précisément la catégorie exploitation forestière : " Cette destination recouvre les constructions et entrepôts temporaires ou permanents, destinés à l'exercice des activités d'exploitation forestière. Sont notamment inclus dans cette destination : - Les constructions et entrepôts de stockage du bois, des véhicules et des machines des activités d'exploitation forestière, de sylviculture, de reboisement et de reforestation ; - Les pépinières dédiées à la production de plants destinés aux activités forestières ". Il en résulte que les aires boisées, même entourées de clôture, ne peuvent être regardées comme des " installations existantes " au sens du PUD. Enfin, s'agissant des exploitations agricoles : " - Les constructions nécessaires à la résidence principale de l'exploitant relèvent de la destination habitation ".

10. Il ressort des pièces du dossier que le projet de maison d'habitation présenté par M. C, qui se situe en zone AU " stricte " du PUD révisé, ne se rattache à aucune installation existante, et n'est relatif à aucun ouvrage ou équipement d'intérêt général. Dès lors, en application des dispositions citées au point précédent, il ne pouvait être autorisé dans ce secteur désormais réservé à des projets d'aménagement et d'urbanisation dont la vocation n'était pas encore déterminée, mais dont il ressort en tout état de cause qu'elle ne pourrait relever des activités agricoles. Dans ces conditions, la présidente de la province Sud n'a pas commis d'erreur de droit en refusant de faire droit au projet de M. C.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour règlementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ".

12. En l'espèce, le classement en zone à urbaniser dite " stricte " n'apparaît pas, compte tenu de ses effets, comme apportant des limites à l'exercice du droit de propriété du requérant qui seraient disproportionnées au regard du but d'intérêt général poursuivi par la délibération n° 77/2023 du 10 novembre 2023 arrêtant et rendant public le PUD en révision de la commune de Boulouparis et dont le requérant excipe de l'illégalité. Il ne méconnaît donc pas les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

13. En dernier lieu, aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : " Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression ". Aux termes de l'article 17 du même texte : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ".

14. Aux termes de l'article Lp. 112-4 du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie, " Le règlement délimite des zones urbaines, des zones à urbaniser, des zones naturelles et des zones agricoles, lorsqu'elles existent. / Il identifie des zones de terres coutumières. ". Aux termes de l'article Lp. 112-6 du même code : " Peuvent être classés en zone à urbaniser, les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone à urbaniser ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, l'ouverture à l'urbanisation de la zone est subordonnée : / - soit à la création d'une zone d'aménagement concerté que la vocation dominante de la zone à urbaniser soit déterminée ou non ; / - soit à une modification ou révision du plan d'urbanisme directeur, lorsque la vocation dominante de la zone à urbaniser n'est pas déterminée ; / - soit à l'approbation par la commune de documents définissant notamment des objectifs de développement et le programme de réalisation des voies publiques et des réseaux à l'intérieur de cette zone, lorsque la vocation dominante est déterminée dans le règlement correspondant du plan d'urbanisme directeur ". Enfin, aux termes de l'article Lp. 112-9 de ce code : " Le règlement comprend des documents écrits et des documents graphiques. Il fixe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article Lp. 111-2. / Ces règles peuvent notamment comporter l'interdiction de construire. / Les règles et servitudes figurant dans le règlement du plan d'urbanisme directeur prévalent sur les indications des documents graphiques sauf si le plan d'urbanisme directeur en dispose autrement ".

15. D'une part, en classant la parcelle d'emprise du projet en zone à urbaniser, les auteurs du PUD révisé ont institué des prescriptions relatives à l'utilisation des sols qui n'excèdent pas les prescriptions des articles Lp. 112-4 et suivants du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie. Par suite, le moyen tiré de ce que les auteurs du PUD aurait porté atteinte au droit de propriété, garanti par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen doit être écarté.

16. D'autre part, le requérant n'étant pas privé de sa propriété, le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen doit être écarté.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la province Sud.

Copie en sera adressée à la commune de Boulouparis.

Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Delesalle, président,

M. Prieto, premier conseiller,

M. Bozzi, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.

Le rapporteur,

F. BozziLe président,

H. Delesalle

La greffière,

N. Dryburgh

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

pc