Tribunal Administratif de la Guadeloupe — Décision N° TA105-2200039

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 6 janvier, 14 février, 22 septembre et 22 novembre 2022, Mme B A, représentée par Me Armand, demande au Tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 février 2020, par laquelle la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe, agissant pour le compte du conseil départemental de la Guadeloupe, a rejeté sa demande d'attribution du revenu de solidarité active ;

2°) d'enjoindre au département de la Guadeloupe de la rétablir dans ses droits au revenu de solidarité active à compter de 2020 ;

3°) de mettre à la charge du conseil départemental de la Guadeloupe la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a fait une demande de revenu de solidarité active le 14 janvier 2019 ;

- l'administration n'a eu de cesse de lui réclamer des documents pour l'instruction de sa demande, qu'elle a toujours produits ;

- elle a saisi le juge judiciaire aux mois d'octobre et de novembre 2020, qui s'est déclaré incompétent ;

- le rejet de sa demande de revenu de solidarité active est irrégulière, dès lors qu'il n'a pas été tenu compte de sa radiation du régime social des indépendants (RSI) au 1er janvier 2015 ;

- malgré ses recours auprès du conseil départemental des 22 juin et 29 septembre 2020, sa situation n'a pas évolué et elle est en détresse financière et sanitaire, en l'absence de versement du revenu de solidarité active ;

- Sur les moyens de légalité externe :

. la décision, par laquelle la caisse d'allocations familiales lui a signifié qu'elle ne réservait pas une suite favorable à sa demande de revenu de solidarité active, n'est pas motivée, dès lors que ce refus se fonde sur "l'avis du président du conseil départemental" ; faute de motivation, cette décision de refus doit être regardée comme illégale ;

. la décision litigieuse méconnaît l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'il lui est impossible d'identifier l'auteur de la décision ;

. à aucun moment, l'administration n'a clarifié la situation de la requérante et, arbitrairement, la caisse d'allocations familiales a refusé de lui attribuer le revenu de solidarité active, en méconnaissance de l'article L. 111-1 du code des relations entre le public et l'administration, et relatif au respect de la procédure contradictoire ;

. la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales n'a pas été saisie entachant la décision d'un vice de procédure ;

- Sur les moyens de légalité interne :

. alors qu'elle ne dispose d'aucune ressource et doit faire face à une grave maladie, elle se trouve dans une situation précaire ; elle n'a pas fraudé et a fourni régulièrement à la caisse ses avis d'imposition et autres documents exigés pour l'attribution du revenu de solidarité active ;

. sa situation d'impécuniosité est totalement évidente et la privation arbitraire de l'allocation de revenu de solidarité active, à laquelle a procédé la caisse, la met dans une situation très difficile.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2022, le conseil départemental de la Guadeloupe conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- Mme A a fait l'objet d'un contrôle inopiné le 26 août 2019 par un agent de la collectivité ; en son absence, un avis de passage l'invitant à se rendre à l'antenne locale d'insertion Nord Basse-Terre du conseil départemental le 12 septembre 2019 muni de certains justificatifs a été déposé dans sa boîte aux lettres ;

- si l'intéressée s'est présentée, elle ne disposait pas de tous les justificatifs demandés ; une nouvelle demande de pièces, l'invitant à transmettre les documents (avis d'imposition 2017, les relevés de compte bancaires des trois derniers mois, l'attestation de radiation) permettant, d'étudier son dossier, lui a été remise le 12 septembre 2019, avec un délai de 15 jours pour régulariser sa situation, ce qu'elle n'a pas fait ; l'agent n'a pu que consigner dans son rapport d'enquête ces manquements et c'est ce qui explique la décision d'opportunité de rejet de la demande de revenu de solidarité active de Mme A ; à ce jour, celle-ci n'a toujours pas remis les pièces nécessaires à l'examen de sa demande ; l'administration ne peut ainsi procéder à l'étude de son dossier en l'état ; la collectivité l'invite une fois de plus à transmettre les documents sollicités pour l'étude de son dossier ; c'est à bon droit, en conséquence, que le président du conseil départemental a rejeté la demande de Mme A pour refus de se soumettre aux contrôle

Par un mémoire en observations, enregistré le 5 décembre 2022, la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe et de Saint-Martin conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la demanderesse entend obtenir l'annulation de la décision du conseil départemental lui refusant le bénéfice du revenu de solidarité active à compter de la date de dépôt de sa demande, ce refus lui ayant été notifié par la caisse, chargée de la gestion de cette prestation ;

- l'analyse des pièces en sa possession ne fait pas ressortir que Mme A ait saisi le président du conseil départemental d'un recours préalable, alors qu'il s'agit d'une formalité obligatoire prévue par l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles, dont le non-respect entraînerait la nullité de la procédure ;

- la demande de revenu de solidarité active faite le 14 janvier 2019, son traitement s'est étalé sur plusieurs mois alors que de nombreux échanges ont eu lieu entre l'allocataire et les services de la caisse d'allocations familiales pour la complétude de son dossier ; ce n'est qu'en septembre 2019 que la caisse a pu disposer de l'ensemble des éléments nécessaires à l'examen du droit au revenu de solidarité active de Mme A ;

- la demande de l'allocataire a été instruite sur la base des informations transmises par l'allocataire, qui indiquait être célibataire, sans enfant à charge, inscrite au chômage depuis 2018 et ne disposer d'aucun revenu ; en l'absence de ressources déclarées, l'ouverture du droit est soumise à l'appréciation du président du conseil départemental ; une demande de décision d'opportunité a été adressée au conseil départemental dès le 12 septembre 2019 et c'est en février que le a caisse a reçu la décision du conseil départemental, qui concluait au rejet de la demande de revenu de solidarité active faite par Mme A ;

- c'est ainsi qu'une notification de refus lui a été adressée le 20 février 2020, comportant les voies de recours et les démarches à accomplir en cas de contestation ; la caisse d'allocations familiales a procédé à une juste liquidation des droits de Mme A au regard de la réglementation en vigueur.

Mme A a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du bureau d'aide juridictionnelle, en date du 29 septembre 2022.

Vu :

- la décision attaquée ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Le président du Tribunal a désigné M. C, par une décision du 6 septembre 2022, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, pour statuer sur les litiges visés audit article.

Le magistrat désigné a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, et en application des dispositions des articles L. 732-1 et R. 732-1-1 du code de justice administrative, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C ;

- les observations des représentants du conseil départemental de la Guadeloupe et de la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe et de Saint-Martin ;

- et les observations de Mme A.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience, en application de l'article R. 777-9 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Le 14 janvier 2019, Mme A a demandé son admission au bénéfice du dispositif "Revenu de solidarité active" (RSA). Des informations complémentaires lui ont été réclamées successivement les 22 janvier, 16 juillet, 26 août 2019, par la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe, auxquelles elle a répondu, soit en les transmettant (relevé d'identité bancaire), soit en les remettant, lors du rendez-vous du 12 septembre 2019 qu'elle a eu avec un agent de la caisse (un de ses deux derniers avis d'imposition, un seul relevé de compte bancaire daté du 9 novembre 2018 sur les trois derniers relevés de compte et son livret de famille) ou en les rapportant ultérieurement (autre avis d'imposition, des documents bancaires et un relevé de situation de Pôle Emploi), ensemble de pièces qu'elle a renvoyé par un courriel du 17 septembre 2019. Alors qu'elle a sollicité, par un courriel du 10 janvier 2020, des renseignements sur sa demande, elle a reçu un courrier du 20 février 2020 par lequel la caisse d'allocations familiales a rejeté sa demande de revenu de solidarité active. Toutefois, elle a poursuivi la transmission de pièces complémentaires quant à son dossier, notamment des relevés bancaires et, en réponse à la demande de la caisse, un document du régime social des indépendants mentionnant que ses droits n'étaient plus ouverts au motif de sa radiation au 1er janvier 2015. Elle a formé, les 22 juin et 29 septembre 2020, des recours devant le conseil départemental de la Guadeloupe. En l'absence de réponse de l'administration et invitée à redéposer une demande de revenu de solidarité active, elle a finalement introduit, les 20 octobre et 10 novembre 2020, un recours devant le juge judiciaire qui s'est déclaré incompétent. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de la décision du 20 février 2020 rejetant sa demande de bénéfice du revenu de solidarité active et d'enjoindre à l'administration de la rétablir dans ses droits au revenu de solidarité active depuis 2020.

Sur les droits au revenu de solidarité active :

2. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration détermine les droits d'une personne à l'allocation de revenu de solidarité active, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention dans la reconnaissance du droit à cette allocation qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d'examiner les droits de l'intéressé sur lesquels l'administration s'est prononcée, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l'article R. 772-8 du code de justice administrative. Au vu de ces éléments, il appartient au juge administratif d'annuler ou de réformer, s'il y a lieu, cette décision en fixant alors lui-même les droits de l'intéressé, pour la période en litige, à la date à laquelle il statue ou, s'il ne peut y procéder, de renvoyer l'intéressé devant l'administration afin qu'elle procède à cette fixation sur la base des motifs de son jugement.

3. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés du défaut de motivation des décisions attaquées, des règles de forme et de procédure, dont il serait fait application, sont inopérants. Ainsi, seuls les moyens mettant en cause la méconnaissance des règles de fond relative à la détermination des droits sont opérants.

4. Aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : "Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active ().". Aux termes de l'article L. 262-7 du même code : "Pour bénéficier du revenu de solidarité active, le travailleur relevant du régime mentionné à l'article L. 611-1 du code de la sécurité sociale doit n'employer, au titre de son activité professionnelle, aucun salarié et réaliser un chiffre d'affaires n'excédant pas un niveau fixé par décret. / ().". Et aux termes de l'article R. 262-23 dudit code : "Selon les modalités prévues aux articles R. 262-18 à R. 262-22, le président du conseil départemental arrête l'évaluation des revenus professionnels non salariés nécessaires au calcul du revenu de solidarité active. A cet effet, il tient compte, soit à son initiative, soit à la demande de l'intéressé, des éléments de toute nature relatifs aux revenus professionnels de l'intéressé.".

5. Il résulte des dispositions précitées que, pour déterminer le droit au revenu de solidarité active d'une personne, l'administration doit disposer des éléments nécessaires à la détermination des ressources des candidats au revenu. Il résulte de l'instruction ainsi que des débats au cours de l'audience que, pour compléter sa demande de revenu de solidarité active faite le 14 janvier 2019, Mme A a été informée, par un courrier du 22 janvier 2019, qu'il lui appartenait d'adresser les copies du justificatif d'immatriculation au régime des indépendants, du justificatif de radiation des indépendants, un justificatif de domicile, un relevé d'identité bancaire, la copie de sa taxe d'habitation, son avis d'imposition pour l'année 2018, la demande complémentaire pour les non-salariés. Il lui a été demandé, par un autre courrier du 16 juillet 2019, de faire connaître ses revenus du second trimestre de l'année 2019, en les déclarant en ligne sur le site de la caisse d'allocations familiales et, enfin, à la suite d'un avis de passage du 26 août 2019, d'apporter, notamment, lors d'un rendez-vous fixé au 12 septembre 2019 à l'antenne locale d'insertion Nord-Basse-Terre du conseil départemental, ses deux derniers avis d'imposition, ses trois derniers relevés de compte et la copie de son livret de famille.

6. Mme A établit avoir communiqué son relevé d'identité bancaire de la Caisse d'Epargne et soutient, sans être contestée, avoir transmis, le 12 septembre 2019, un justificatif de domicile, son avis d'imposition pour l'année 2018, la copie de son livret de famille. Il résulte de l'instruction que, le 12 septembre 2019, étaient attendus les relevés de tous les comptes bancaires des trois derniers mois, les avis d'imposition des deux derniers exercices ainsi qu'une nouvelle pièce relative à l'attestation Pôle Emploi. S'il apparaît que l'avis d'imposition pour 2018 ait été produit, elle admet, dans ses écritures, notamment son recours contentieux du 20 octobre 2020, formé devant le juge judiciaire, avoir précisé à l'agent de contrôle du conseil départemental qu'elle lui fournirait son dernier avis d'imposition au titre de 2019 dès qu'elle en disposerait. Il ne résulte pas de l'instruction que Mme A n'aurait pas produit, par la suite, cet avis établi le 23 octobre 2019 par le centre des finances publiques, corroborant ne pas en disposer au moment de son rendez-vous du 12 septembre 2019. S'agissant des relevés de ses comptes bancaires, elle a produit un relevé de comptes du Crédit Agricole daté du 12 septembre 2019 mentionnant la "date d'arrêté : 9 novembre 2018" et faisant apparaître un "Nouvel solde débiteur au 09.11.2018" à 1 892,99 euros, en expliquant à l'agent de contrôle que ce compte ne comportait aucune opération, en raison de l'absence d'activité, et qu'elle ne possédait pas d'autres relevés de ce fait. A la suite de son rendez-vous, elle soutient également, sans être contestée, s'être à nouveau déplacée au conseil départemental et avoir remis à un autre agent, collègue de l'agent chargé du contrôle, en l'absence de celui, le dernier avis d'imposition, un document de banque et des attestations du 13 septembre 2019 délivrées par Pôle Emploi quant à ses périodes d'inscription en continu sur la liste des demandeurs d'emploi à compter du 17 octobre 2018 et toujours en cours en 2019. Selon la requérante, le lendemain du dépôt de ces pièces complémentaires, cet agent l'aurait contactée pour l'informer avoir remis les documents qu'elle avait transmis la veille. Toutefois, Mme A a reçu un courrier du 20 février 2020 par lequel la caisse d'allocations familiales l'a informée du rejet de sa demande, sans aucune précision autre que celle : "Vous avez demandé le revenu de solidarité active (RSA). / Votre dossier nécessitait l'avis du président du conseil départemental. Nous l'avons soumis à son appréciation et il a rejeté votre demande. / Toutefois, si votre situation change, vous pouvez présenter une nouvelle demande.".

7. Malgré cette décision de rejet, et selon les allégations de la requérante, en réponse à sa demande sur la raison du rejet, l'agent de contrôle lui aurait répondu que le motif était lié à l'absence des relevés de compte bancaire. S'il n'est pas contesté que l'intéressée n'a pas fourni au même moment la totalité des renseignements qui lui était demandée, de sorte qu'elle n'a pas mis l'autorité territoriale dans la possibilité d'instruire aisément et rapidement sa demande de revenu de solidarité active, Mme A a toutefois poursuivi la communication des pièces sollicitées, en y étant invitée ou incitée par les agents du conseil départemental. Ainsi, elle a remis un historique de son compte du Crédit Agricole, obtenu les 4 janvier 2020 et 5 mars 2020, pour les périodes du 1er juillet au 1er octobre 2019 et du 1er janvier au 5 mars 2020, confirmant le solde débiteur de 1 892,99 euros, et établissant l'absence d'activité ou d'opération. Elle a complété son dossier en fournissant le relevé n° 12 de son livret A en compte de la Caisse d'Epargne au 10 janvier 2020 retraçant les opérations sur une année depuis le 10 janvier 2019 avec un solde créditeur de 3,96 euros et un historique de son livret A de la Caisse d'Epargne pour la période du 1er juillet 2019 au 1er mars 2020, faisant apparaître le solde créditeur de 3,96 euros au 1er mars 2020, lié à l'absence d'opérations ou d'activité sur trois mois de janvier à mars 2020. Si, selon elle, l'agent de contrôle lui a demandé de produire un certificat de radiation du régime social des indépendants, elle précise qu'elle avait déjà fourni ce renseignement par la communication d'un courrier du 30 juillet 2015 mentionnant "vos droits aux prestations auprès de notre organisme [régime social des indépendants] ne sont plus ouverts pour le(s) motif(s) suivant(s) : "Radiation au 1er janvier 2015"", établissant sans équivoque par ce document qu'elle n'avait plus d'activité professionnelle. Elle soutient, enfin, que l'agent de contrôle, contacté par téléphone, lui aurait conseillé de refaire un autre dossier de demande de revenu de solidarité active, conduisant l'intéressée, d'une part, à adresser un recours au président du conseil départemental les 22 juin et 29 septembre 2020 pour un réexamen de sa situation, qui, en l'absence de réponse, doit être considéré comme ayant fait l'objet d'une décision implicite de rejet et, d'autre part, un recours contentieux devant le juge judiciaire, qui a rendu une ordonnance d'incompétence le 14 décembre 2021, en invitant la requérante à saisir la juridiction compétente, soit le tribunal administratif de la Guadeloupe.

8. Si Mme A a produit, certes, au compte-gouttes, l'ensemble des pièces sollicitées, elle établit cependant que le retard mis à répondre à l'administration est indépendant de sa volonté et qu'il est, davantage, et notamment, lié à l'attitude des établissements bancaires, qui ne lui ont pas émis des attestations ou relevés récents en l'absence d'opérations sur ses comptes. Il ne résulte pas de l'instruction que Mme A ait été de mauvaise foi dans ses démarches auprès du conseil départemental et qu'elle aurait refusé de se soumettre aux contrôles de l'administration, ce qui est confirmé, dans ses écritures, par la caisse d'allocations familiales, qui fait valoir que "ce n'est qu'en septembre 2019 que notre organisme a pu disposer de l'ensemble des éléments nécessaires à l'examen du droit au revenu de solidarité active de Mm A. / La demande de l'allocataire a été instruite sur la base des informations transmises par l'allocataire, qui indiquait être célibataire, sans enfant à charge, inscrite au chômage depuis 2018 et ne disposer d'aucun revenu.", conformément à ses déclarations de ressources trimestrielles de l'année 2019 effectuées sur le site de la caisse. Ceci justifie qu'elle a produit les documents demandés en sa possession, dès qu'elle en avait la possibilité, sa situation établissait qu'elle ne disposait d'aucun revenu, du fait de sa radiation du régime social des indépendants depuis 2015, de l'absence de ressources, ainsi que l'établissent ses comptes et livret bancaire sans activité, aux dates de la décision attaquée du 20 février 2020 et de son recours devant le président du conseil départemental. Alors que sa demande de bénéfice du revenu de solidarité active a été pourtant rejetée le 20 février 2020, c'est seulement, au plus tard au mois de mars 2020, quelques jours après cette décision de rejet, qu'elle a actualisé les documents déjà communiqués, confirmant les informations contenues dans les documents qu'elle avait déjà produits, notamment en ce qui concerne le solde de ses comptes bancaires. Dans ces conditions, le conseil départemental disposait de l'ensemble des renseignements nécessaires pour instruire la demande de Mme A, qui, malgré la décision du 20 février 2020 intervenue ultérieurement, a pu considérer que le traitement de sa demande aboutirait favorablement dès lors qu'elle ne possédait aucune ressource, ce qu'elle a confirmé à l'audience, en précisant ne compter que sur l'aide de sa fille. Par suite, il y a lieu d'annuler la décision du 20 février 2020 par laquelle l'administration a rejeté sa demande de bénéfice du revenu de solidarité active.

9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A est fondée à demander l'annulation de la décision du 20 février 2020 par laquelle la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe, agissant pour le compte du conseil départemental de la Guadeloupe, a rejeté sa demande de bénéfice du revenu de solidarité active.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

10. L'exécution du présent jugement implique de réexaminer la demande de Mme A, en tenant compte des motifs du présent jugement, et de lui accorder le bénéfice du revenu de solidarité active à compter du mois de février 2020, sous réserve d'un changement de circonstances de fait ou de droit dans sa situation, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 :

11. Il résulte des dispositions combinées des articles 37 de la loi susvisée du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative que l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle peut demander au juge de mettre à la charge de la partie perdante le versement d'une somme correspondant à celle qu'il aurait réclamée à son client si ce dernier n'avait pas bénéficié de cette aide, à charge pour l'avocat, qui poursuit, en cas de condamnation, le recouvrement à son profit de la somme, qui lui a été allouée par le juge, de renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à la mission d'aide juridictionnelle qui lui a été confiée. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Armand, avocat de la requérante, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat, de mettre à la charge du département de la Guadeloupe le versement à cet avocat de la somme de 1 000 euros en application desdites dispositions.

D E C I D E

Article 1er : La décision du 20 février 2020, par laquelle la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe, agissant pour le compte du conseil départemental de la Guadeloupe, a rejeté la demande de Mme A de bénéfice du revenu de solidarité active, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au conseil départemental de la Guadeloupe et à la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe de réexaminer la demande Mme A, et de lui accorder le revenu de solidarité active à compter du mois de février 2020, sous réserve d'un changement de circonstances de fait ou de droit dans sa situation, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Mme A est renvoyée devant le président du conseil départemental de la Guadeloupe et de la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe pour qu'ils procèdent, conformément aux motifs du présent jugement, à la détermination de ses droits à l'allocation de revenu de solidarité active depuis février 2020.

Article 4 : Le conseil départemental de la Guadeloupe versera à Me Armand une somme de 1 000 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que Me Armand renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A est rejeté.

Article 6 : Le jugement sera notifié à Mme B A et au Conseil départemental de la Guadeloupe.

Copie, pour information, en sera adressée à la caisse d'allocations familiales de la Guadeloupe et de Saint-Martin.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2023.

Le magistrat désigné,

Signé

P. CLa greffière,

Signé

N. Ismaël

La République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe et au ministre des Solidarités, de l'Autonomie et des Personnes handicapées, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

L'adjointe de la greffière en chef,

Signé

A. Cetol