Tribunal Administratif de la Guadeloupe — Décision N° TA105-2300033

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 janvier 2023 et 5 avril 2023, la société Caribmer croisières, représentée par Me Caron, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté n° 2022-11-15-00010 du 15 novembre 2022 portant autorisation des activités commerciales et non commerciales dans la réserve naturelle des îles de la Petite Terre ;

2°) de mettre à la charge du préfet de la Guadeloupe la somme de 10 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'un vice de compétence ;

- l'arrêté litigieux est entaché de vices de procédure car les dispositions de l'arrêté du 5 février 2021 ont été méconnues ; les critères d'analyse des offres ont été retenus sans avoir été expressément validés par le comité consultatif qui doit se réunir préalablement pour ce faire, en application des dispositions précitées de l'arrêté du 5 février 2021 ;

- la procédure de sélection méconnaît le principe de transparence énoncé par les dispositions de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'un défaut d'impartialité et d'une inégalité de traitement des candidats dès lors que la procédure de sélection a conduit à favoriser les navires à utilisation commerciale ;

- les normes supérieures constituant la base juridique de l'arrêté du 15 novembre 2022 ont été méconnues ; la charte de partenariat n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les croisiéristes quant à son contenu et à la portée de ses stipulations ; aucune procédure contradictoire préalable au prononcé de la réduction du nombre de jours de fréquentation n'a été mise en œuvre avant l'édiction de l'arrêté attaqué alors qu'il s'agit d'une sanction ; la réduction du nombre de jours de fréquentation être motivée, conformément aux articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêt attaqué n'est pas compatible avec le plan de gestion 2020-2029 de la réserve naturelle ; ce plan, qui a un caractère réglementaire, n'a pas été porté à la connaissance de tous les candidats ; en outre, il était manifestement incomplet ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation car son dossier de candidature a été dénaturé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2023, le préfet de la Guadeloupe représenté par le secrétariat général de la direction de la citoyenneté et de la légalité conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n°98-801 du 3 septembre 1998 ;

- l'arrêté du 15 décembre 2020 portant renouvellement du comité consultatif de la réserve naturelle nationale de la Désirade ;

- l'arrêté du 5 février 2021 portant création d'une formation restreinte au sein du comité consultatif de la réserve naturelle nationale des îles de la Petite Terre (commune de La Désirade) ;

- l'arrêté n° BATDD/2017-02 du 7 février 2017 portant réglementation des activités commerciales et non commerciales dans la réserve naturelle des îles de la Petite Terre ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. La société Caribmer croisières était présente, en la personne de son gérant M. B, mais non représentée par son conseil. Le préfet de la Guadeloupe n'était ni présent, ni représenté.

Ont été entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ceccarelli, première conseillère,

- les conclusions de Mme Créantor, rapporteure publique,

- et les observations de la société Caribmer.

Considérant ce qui suit :

1. La zone des îles de Petite-Terre (commune de la Désirade) a été classée en réserve naturelle en 1998. Elle représente un espace écologique remarquable concernant à la fois les habitats terrestres marins et les zones humides avec la présence de salines et de mangroves. Les activités commerciales y sont réglementées et seules sont autorisées par le préfet de la Guadeloupe, après avis du comité consultatif les activités liées à la gestion et à l'animation de la réserve naturelle et compatibles avec les objectifs du plan de gestion. C'est dans ce cadre qu'un appel à candidature a été mis en ligne le 25 mars 2022 auquel a répondu la société Caribmer croisières. Cette dernière s'est vu délivrer par arrêté du 15 novembre 2022, avec vingt-trois autres professionnels, une autorisation de fréquentation de la zone, de trois jours par semaine pour ce qui la concerne. Par une ordonnance du 3 février 2023, le juge des référés a rejeté sa requête tendant à obtenir la suspension de l'exécution de cette décision. Par la présente requête, la société Caribmer croisières, demande au tribunal d'ordonner l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée

2. La société Caribmer croisières fait valoir que l'arrêté du 2 septembre 2020 portant délégation de signature de M. A, en sa qualité de sous-préfet de l'arrondissement de Pointe-à-Pitre, est rédigé dans des termes équivoques et ambigus qui semblent exclure expressément du champ de compétences du sous-Préfet de Pointe-à-Pitre les autorisations des activités commerciales dans la réserve naturelle de Petite Terre, en raison de la présence du terme " à l'exception de " à la fin du premier tiret. Toutefois, à la lecture de ladite délégation il apparait que cette exclusion ne concerne qu'une partie des actes soumis aux contrôles de légalité et budgétaire, et qu'il n'a aucune influence sur la compétence de M. A en matière d'autorisation des activités commerciales dans la réserve naturelle de Petite Terre. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte litigieux doit être écarté.

En ce qui concerne la régularité procédurale de la décision attaquée

3. D'une part, l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques livre une définition du domaine public maritime naturel de L'État. Aux termes de l'article L. 2122-1-1 du même code : " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 3 septembre 1998 portant création de la réserve naturelle des îles de la Petite Terre : " Il est créé un comité consultatif de la réserve naturelle, présidé par le préfet ou son représentant, auquel participe le délégué du Gouvernement pour la coordination de l'action de l'Etat en mer ou son représentant. () ". Aux termes de l'article 15 du même décret : " Toute activité industrielle ou commerciale est interdite. Seules peuvent être autorisées par le préfet, après avis du comité consultatif, les activités commerciales liées à la gestion et à l'animation de la réserve naturelle et compatibles avec les objectifs du plan de gestion. ". Aux termes de l'article 5 de l'arrêté du 15 décembre 2020 portant renouvellement du comité consultatif de la réserve naturelle nationale de la Désirade : " Le comité consultatif peut confier l'examen de questions particulières à une formation restreinte dont la composition et la mission seront précisées par un arrêté préfectoral complémentaire ". En vertu de l'article 3 de l'arrêté du 5 février 2021 portant création d'une formation restreinte au sein du comité consultatif de la réserve naturelle nationale des îles de la Petite Terre (commune de La Désirade), la commission activité nautique rend un avis sur chacun des dossiers de candidature jugé recevable par les gestionnaires sur la base de critères de notation validés par le comité consultatif et propose une répartition des autorisations d'accès à la réserve entre les candidats en fonction des notes reçues par chacun et des objectifs fixés.

5. En premier lieu, la société Caribmer croisières fait valoir que les critères de notation appliqués lors de la procédure de sélection des candidats n'ont pas été validés par le comité consultatif en méconnaissance de la procédure établie par le décret précité. S'il ne ressort effectivement d'aucune des pièces du dossier que cette grille a fait l'objet d'une telle validation, il est constant que les critères et sous-critères de notation des offres apparaissent de manière suffisamment précise au sein du dossier de demande d'autorisation destiné aux candidats et qu'ils ont nécessairement été élaborés avant sa transmission. En outre, il n'est pas démontré que cette absence de validation des critères en amont de la commission des activités nautiques a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de l'arrêté du 15 novembre 2022 ou qu'elle a privé la requérante d'une garantie. Par suite, ce vice n'est pas de nature à avoir entaché l'arrêté litigieux d'illégalité.

6. En deuxième lieu, si la société requérante soutient que la commission des activités nautiques " n'a pas proposé de " répartition des autorisations d'accès à la réserve entre les candidats " qui soit compatible avec les objectifs de conservation de la réserve naturelle nationale et la capacité de mouillage pour accueillir les navires en toute sécurité, elle n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes. En tout état de cause, dès lors que la commission des activités nautiques ne rend qu'un avis simple, ce vice ne serait, par suite, pas de nature à exercer une influence sur le sens de l'arrêté du 15 novembre 2022 ou à priver l'intéressée d'une garantie, de nature à entacher cet acte d'illégalité.

En ce qui concerne la méconnaissance des principes de transparence, d'impartialité et d'égalité par la décision attaquée

7. Aux termes de l'article 15 du décret du 3 septembre 1998 portant création de la réserve naturelle des îles de la Petite Terre : " Toute activité industrielle ou commerciale est interdite. Seules peuvent être autorisées par le préfet, après avis du comité consultatif, les activités commerciales liées à la gestion et à l'animation de la réserve naturelle et compatibles avec les objectifs du plan de gestion. ". En vertu de l'article 3 de cet arrêté, la commission des activités nautiques rend un avis sur chacun des dossiers de candidature jugé recevable par les gestionnaires sur la base de critères de notation validés par le comité consultatif et propose une répartition des autorisations d'accès à la réserve entre les candidats en fonction des notes reçues par chacun et des objectifs fixés.

8. L'administration détermine librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de chacun des critères de sélection des offres qui sont définis dans le cahier des charges et rendus publics. Toutefois, ces méthodes de notation sont entachées d'irrégularité si, en méconnaissance des principes fondamentaux d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, elles sont par elles-mêmes de nature à priver de leur portée les critères de sélection ou à neutraliser leur pondération et sont, de ce fait, susceptibles de conduire, pour la mise en œuvre de chaque critère, à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre, ou, au regard de l'ensemble des critères pondérés, à ce que l'offre économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie.

9. En premier lieu, la société Caribmer croisières fait valoir que la procédure de délivrance des autorisations d'accès à la réserve a méconnu le principe de transparence.

10. D'une part, a l'appui de ses allégations, elle remet en cause le choix des critères d'" analyse des offres " au motif que le critère " qualité de la présentation orale " (pondéré à 40 %) , et le critère " qualité de la prestation écotouristique " (pondéré à 30 %) présentent un objet, une portée et des éléments d'appréciation similaires au point de porter l'appréciation du projet écotouristique à 70 % et donc de neutraliser le critère " qualité technique " (pondéré à 30 %). Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, l'administration, qui est libre de déterminer les critères de notation, a pris le soin de définir avec précision chacun de ces critères au sein du dossier de candidature, de sorte que les règles de la procédure ne souffrent d'aucune ambiguïté. Par ailleurs, aucune disposition du code général de la propriété des personnes publiques, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'impose de motiver les autorisations d'occupation du domaine public.

11. D'autre part, la société Caribmer croisières remet également en cause la procédure de notation qui a favorisé les navires à utilisation commerciale à moteurs. Elle affirme que le dossier de candidature ne comporte ni grille d'évaluation, ni précision sur les modalités de notation au point qu'il ne soit pas possible ni d'appréhender précisément ce que signifie " note inférieure à la moyenne ", ni de comprendre les motifs ayant motivé le volume d'activité hebdomadaire attribué par l'autorité gestionnaire. Si les dispositions de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques, citées au point 3, impliquent des obligations de publicité et mise en concurrence préalablement à la délivrance d'une autorisation d'occupation du domaine public permettant l'exercice d'une activité économique et exigent notamment d'apporter aux candidats, avant le dépôt de leurs offres, une information sur leurs critères de sélection, ces dispositions n'impliquent pas de porter à leur connaissance la pondération ou la hiérarchisation des critères retenus.

12. Enfin, contrairement à ce qu'affirme la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que les offres des candidats auraient été appréciées au regard d'un critère non prévu dans les documents de la consultation à savoir " la cohérence de l'activité avec les orientations de gestion durable portées par la réserve naturelle ". Bien que l'analyse du dossier de candidature du requérant comporte la mention précitée, le document précise bien que " les offres ont été évaluées selon trois critères ". De plus, contrairement à ce qui est soutenu, le requérant ne pouvait ignorer quelles étaient ces orientations de gestion durable dès lors qu'elles résultent des documents cadre dont il se prévaut et notamment du Plan de gestion de la réserve 2020-2029, qu'en page 4 du dossier de candidature il est précisé que " il devient obligatoire que tout skipper se rendant sur la réserve naturelle soit formé à la règlementation de la réserve ainsi qu'à la préservation de la biodiversité du site. Tout skipper se rendant sur la réserve naturelle devra être en mesure de fournir au contrôle des gardes une attestation de formation individuelle délivrée par les gestionnaires de la réserve naturelle ", et qu'il est constant qu'il exerce ses activités commerciales sur la réserve depuis plus de 25 ans.

13. En deuxième lieu, la société Caribmer croisières affirme que les autorités gestionnaires de la réserve ont méconnu le principe d'impartialité car elles ont favorisé les candidats détenteurs de navires à utilisations commerciales à moteur (NUC). D'une part, elle soutient que l'instauration de demi-journées d'activités a favorisé la délivrance d'autorisations à ces navires qui sont les seuls à pouvoir se rendre à la réserve en une demi-journée. Toutefois, la requérante ne conteste pas que la même procédure a été appliquée à l'ensemble des candidats, selon les mêmes critères d'appréciation. D'autre part, la circonstance que le nombre d'autorisations délivrées à ces navires a sensiblement augmenté depuis 2018 ne suffit pas à démontrer qu'ils auraient été volontairement favorisés.

14. En troisième lieu, la société Caribmer croisières se prévaut de la méconnaissance du principe d'égalité de traitement des candidats. Toutefois, si elle allègue que la version complète du plan de gestion de la réserve n'a été transmise qu'à une partie seulement des candidats, elle ne le démontre pas.

15. Dans ces circonstances, alors au demeurant que la procédure de sélection des candidats a respecté les critères énoncés dans le dossier de candidature et que le préfet n'est pas tenu par l'avis consultatif de la commission des activités nautiques, la société n'est pas fondée à soutenir que les principes et dispositions précités ont été méconnus. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des principes de transparence, d'impartialité et d'égalité doivent être écartés.

En ce qui concerne l'absence de respect des normes supérieures par la décision attaquée

16. En premier lieu, aux termes de l'article 4 du décret du 3 septembre 1998 : " pour assurer la conservation du patrimoine naturel et de la biodiversité de la réserve, le gestionnaire conçoit et met en œuvre un plan de gestion écologique de la réserve, qui s'appuie sur une évaluation scientifique de ce patrimoine et de son évolution ". L'article 15 du même décret dispose que " peuvent être autorisées par le préfet, après avis du comité consultatif, les activités commerciales liées à la gestion et à l'animation de la réserve naturelle et compatibles avec les objectifs du plan de gestion ". Pris sur le fondement de ce décret, l'arrêté n° BATDD/2017-02 du 7 février 2017 portant réglementation des activités commerciales et non commerciales dans la réserve naturelle des îles de la Petite Terre, rappelle en son article 3 que " la fréquentation de la réserve est organisée afin de limiter le nombre de visiteurs, de manière compatible avec les objectifs du plan de gestion ". Enfin, la charte de partenariat édictée unilatéralement par les gestionnaires pour l'année 2022 précise dans son préambule : " La réserve naturelle des îlets de Petite Terre a pour objectif de préserver l'intégrité des écosystèmes marins et terrestres. Afin d'assurer une fréquentation raisonnée et respectueuse des îlets et du milieu marin, sans risque de dérangement de la faune et de dégradation de l'environnement, l'entreprise exerçant une activité commerciale sur la réserve naturelle signataire d'une part, et les gestionnaires de la Réserve Naturelle Nationale de Petite-Terre (l'association Titè et l'ONF) d'autre part, conviennent d'atteindre cet objectif selon les dispositions suivantes : () ".

17. La société Caribmer croisières fait valoir que l'arrêté attaqué méconnait l'arrêté du 7 février 2017 et le plan de gestion 2020-2029 de la réserve naturelle des iles de petite-Terre et la charte de partenariat car l'objectif de réduction de la fréquentation prévu par le plan de gestion 2020-2029, fixé à 180 personnes par jour, n'est pas respecté. Toutefois, il n'est établi par aucune des pièces du dossier que l'arrêté attaqué a été pris sur le fondement du plan de gestion de sorte que la requérante ne saurait s'en prévaloir pour contester la légalité de l'arrêté. En tout état de cause, il ressort des pièces versées que l'objectif précité ne saurait être regardé comme contraignant dès lors que le plan de gestion lui-même indique que " cet objectif serait à atteindre dans un délai de quatre ans " et que les dispositions précitées imposent seulement que les autorisations délivrées soient compatibles avec les différents objectifs du plan de gestion. En outre, si la société affirme que le nombre d'autorisations délivrées est en hausse, il résulte des termes même de sa requête que la fréquentation sur la réserve diminue puisque l'arrêté pris en 2020 a fixé une moyenne journalière de visiteurs à 228 personnes, que l'arrêté de 2021 a prévu 227 personnes, et que ce nombre a été réduit à 215 personnes par l'arrêté litigieux pris en 2022. De plus, si la requérante fait valoir que le nombre d'autorisations délivrées aux NUC est en augmentation alors que ces bateaux ne disposent ni de toilettes, ni de cuves pour eaux grises et noires, il convient de rappeler que ces autorisations sont délivrées en prenant en compte la moyenne de plusieurs critères et que le compte-rendu de son évaluation révèle que la qualité technique de la société Caribmer a été évaluée à 8,9/20 " en raison notamment des caractéristiques propres au navire (motorisation, antifouling) " et que " la présentation orale a confirmé l'absence de volonté de diminuer la pression exercée sur la RNN et le développement de la prestation est uniquement réalisé d'un point de vue économique. ". Enfin, si la société Caribmer croisières fait valoir que l'arrêté litigieux encourt l'annulation car contrairement à ce qu'elle indique, la charte de partenariat n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les croisiéristes, cette circonstance, à la supposer même établie, ne saurait avoir en elle-même d'incidence sur la légalité de l'acte attaqué. Par ailleurs, il convient également de préciser que le gestionnaire de la réserve reste libre de déterminer les modalités de gestion du domaine public, et que la requérante n'a pas de droit acquis au maintien de son autorisation d'occupation du domaine public. Dans ces circonstances, la société n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 15 novembre 2022 a été édicté en méconnaissance des normes qui lui sont supérieures.

18. En second lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 7° Refusent une autorisation () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

19. En l'espèce, la société Caribmer croisières fait valoir que l'arrêté attaqué constitue une décision défavorable qui doit être motivée des lors qu'elle a réduit le nombre de jours de fréquentation de la réserve qui lui avait été octroyé l'année précédente afin de sanctionner deux de ses manquements au règlement de la réserve. Toutefois, dès lors qu'il est constant que la société requérante s'est vu délivrer une autorisation d'exercer ses activités commerciales dans la réserve naturelle de Petite Terre par l'arrêté du 15 novembre 2022, elle ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées qui ne sont applicables qu'aux hypothèses de refus. Au surplus, contrairement à ce que soutient la requérante, la diminution du nombre de jours qui lui a été attribué ne revêt pas le caractère d'une sanction dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que cette décision a été prise au vu de la qualité de son dossier de candidature et non pas en raison desdits manquements. Dans ces circonstances, et compte tenu de ce que les autorisations d'occupation du domaine public sont par nature précaire, personnelle et incessible, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la décision attaquée

20. La société Caribmer croisières fait valoir que l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation car son dossier de candidature a été dénaturé. Il est constant que la candidature remise par la société requérante avait des points forts mais aussi des points faibles par rapport à celles des autres candidats. Toutefois, en se bornant à décrire les mérites de la prestation qu'elle propose et en la comparant à celle des autres candidats dont elle pointe les faiblesses, la société n'établit pas que le préfet de la Guadeloupe aurait commis une erreur manifeste d'appréciation.

Sur les frais liés au litige

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du préfet de la Guadeloupe, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Caribmer au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Caribmer croisières est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Caribmer croisières et au préfet de la Guadeloupe.

Délibéré après l'audience du 14 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Laurent Santoni, président

Mme Charlotte Ceccarelli, première conseillère,

Mme Kenza Bakhta, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 janvier 2025.

La rapporteure,

Signé

C. CECCARELLI

Le président,

Signé

J-L. SANTONI

La greffière,

Signé

A. CETOL

La République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Signé

M-L. Corneille