Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-1909875

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 19 novembre 2019 et le 22 juillet 2020, M. E G, Mme I F épouse G, M. H G, M. A G et Mme B G épouse C, représentés par Me Broc, demandent au tribunal :

1°) à titre principal d'annuler la délibération du 16 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Sauveur a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) à titre subsidiaire d'annuler le classement des parcelles cadastrées section C n° 89 et 2857 en zone N du plan local d'urbanisme de la commune par cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-sauveur une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure et méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dès lors que plusieurs conseillers municipaux intéressés à l'affaire ont pris part au vote ;

- la procédure d'enquête publique méconnait les dispositions de l'article R. 123-14 du code de l'environnement en ce qu'elle a fait l'objet de formalités de publicité tardives et en ce que le plan de zonage présenté au public ne faisait pas apparaitre les parcelles cadastrées section C n° 89 et 2857 dans certains plans ;

- l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme a été méconnu ;

- l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme a été méconnu, les parcelles litigieuses se situant dans un hameau ;

- le plan local d'urbanisme est en contradiction avec l'orientation n° 4 du projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement des parcelles cadastrées section C n° 89 et 2857 procède d'une erreur manifeste d'appréciation, au regard des caractéristiques des parcelle et du secteur, les parcelles étant situées en zone urbaine ;

- ce classement est contraire à l'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables ;

- le plan local d'urbanisme, notamment par le classement en zone urbaine du Clot Peyrolier, est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 juillet 2020, la commune de Saint-Sauveur, représentée par Me Loiseau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 600 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été prononcée au 6 avril 2022 par une ordonnance du 23 mars 2022 par application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public ;

- les observations de Mme C pour les requérants ;

- les observations de Me Loiseau pour la commune de Saint-Sauveur.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 16 septembre 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Sauveur a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU). Les consorts G demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".

3. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. S'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

4. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les conseillers municipaux de la commune de Saint-Sauveur, pour certains propriétaires de parcelles concernées par un changement de zone rendant leurs terrains constructibles, auraient exercé une influence sur l'adoption d'une modification qui leur aurait été favorable ou sur les débats qui ont eu lieu. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié dans deux journaux locaux le 23 mai 2019, que l'enquête publique a débuté le 11 juin 2019 et qu'un nouvel l'avis d'enquête publique a été publié dans les mêmes journaux locaux les 13 juin 2019, conformément aux dispositions précitées qui imposent deux périodes distinctes de publication. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les avis d'enquête auraient été publiés tardivement.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I.- Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés () ".

8. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.

9. Il ressort des pièces du dossier, notamment d'une attestation de la maire de la commune du 27 mai 2019, à laquelle sont jointes des photographies, que l'affichage de l'avis d'enquête publique a été affiché en mairie et sur 14 panneaux d'affichage situés sur le territoire communal. La circonstance que l'avis d'enquête aurait été publié sur un panneau dont les requérants affirment qu'il n'est pas situé au hameau de la Madeleine mais au quartier Beauvoir Combe Belle Le bout du Plan, à la supposer établie, n'est pas de nature à avoir exercé une influence sur la décision prise ni d'avoir privé les intéressés d'une garantie, les requérants ayant, ainsi qu'il ressort du rapport du commissaire enquêteur, contribué à l'enquête publique par des observations de M. G. Il ressort en outre des pièces du dossier que si les parcelles des requérants n'ont initialement pas été inclues dans la carte de zonage Nord du projet de plan local d'urbanisme en 1/2000ème mais uniquement dans la carte du zonage / document graphique général au 1/7000ème, les consorts G précisent eux même que le document graphique en 1/2000ème a été repris, après la clôture de l'enquête publique. Il ressort en toutes hypothèses des pièces du dossier qu'ils ont pu, au stade de l'enquête publique, connaitre le projet de classement de leur parcelle, qui a d'ailleurs fait l'objet d'observations de la part de M. et Mme G auprès du commissaire enquêteur. Dès lors, ils ne sont pas fondés à soutenir que le déroulement de l'enquête publique aurait vicié la procédure.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ;

c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ;4° La sécurité et la salubrité publiques ;5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques(). ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

11. L'objectif de l'orientation n°1 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune est de " poursuivre le développement communal et économique afin de favoriser une vie à l'année et de permettre le bon accueil des populations touristiques ". L'objectif de " dynamiser la croissance démographique " fixe deux actions : " augmenter la population d'environ 150 habitants d'ici 12 ans et favoriser l'accueil d'une population permettant le renouvellement des ménages nécessaires au maintien des équipements publics et au brassage intergénérationnel ". Celui de " garantir une possibilité de développement à l'ensemble des hameaux de la commune ", celles de " prioriser le développement autour des quartiers de la Madelaine, du village, des Fachins, et du Coin " et d'" encourager le secteur du Gabion à vocation économique ". L'objectif de " conforter l'activité touristique " détermine l'action de " développer le camping de la Madeleine ". L'orientation n°4 fixe l'objectif de " modérer la consommation d'espace et de lutter contre l'étalement urbain dans le respect de la réglementation nationale " par trois actions : " combler prioritairement les dents creuses des parties actuellement urbanisées ; ouvrir des secteurs à l'urbanisation uniquement en continuité es enveloppes urbaines existantes, limiter la consommation d'espace qui s'impose à la commune en application des lois ENE et ALUR à environ 7 hectares ".

12. Il résulte des dispositions de l'article L. 101 2 du code de l'urbanisme que le juge exerce un contrôle de compatibilité du PLU au regard des objectifs qu'il fixe en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non pas à l'échelle d'un seul secteur.

13. En l'espèce, d'abord, l'objectif de l'orientation n°1 du projet d'aménagement et de développement durables d'augmenter la population d'environ 150 habitants d'ici 12 ans n'implique pas nécessairement, contrairement à ce qu'affirment les requérants, la création de 7 hectares de zones constructibles, l'orientation n°4 de ce projet exposant précisément que l'objectif de la commune est de limiter la consommation d'espace à 7 hectares. Ensuite, les objectifs de cette orientation visant à conforter l'activité touristique et à développer le camping de la Madeleine et prioriser le développement notamment autour des quartiers de la Madeleine n'est pas en lui-même incompatible avec le classement de certaines parcelles, comme celles des requérants n° C 2857 et C 89, du hameau la Madeleine, dont le périmètre n'est d'ailleurs pas clairement défini dans les écritures, en zone N. Enfin, le classement des parcelles C 386 à 391 en zone agricole à proximité de parcelles classées en zone Ub, à le supposer établi, n'est pas en lui-même incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durables. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme du fait de l'incompatibilité du classement de certaines parcelles avec le projet d'aménagement et de développement durables doit, en tout état de cause, être écarté.

14. En cinquième lieu, si les requérants entendent soutenir que la délibération litigieuse méconnaitrait la loi du 7 janvier 1983, qui rappellerait l'obligation de respect de l'équilibre entre la protection des espaces et le maintien des activités, ils n'assortissent pas leur moyen d'éléments permettant d'en apprécier le bien-fondé.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ". Aux termes de l'article L. 122-5-1 de ce code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux. ". Selon l'article L. 122-6 du même code : " Les critères mentionnés à l'article L. 122-5-1 sont pris en compte : a) Pour la délimitation des hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels le plan local d'urbanisme ou la carte communale prévoit une extension de l'urbanisation ; b) Pour l'interprétation des notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale. ".

16. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions citées au point précédent, qui ne sauraient être lues comme imposant l'urbanisation d'une parcelle au motif qu'elle serait située au sein d'un hameau, à supposer même cette circonstance fondée, à l'appui de leur contestation du classement de leurs parcelles en zone N.

17. En septième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;

3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts, entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus.

19. Il ressort des pièces du dossier, et du site geoportail accessible à tous, que le secteur dans lequel se situent les parcelles des requérants est très peu construit, en dehors d'un camping qui ne saurait en lui-même être qualifié d'une zone urbanisée. Si une maison d'habitation a été édifiée sur la parcelle C2857, la parcelle C 89 n'est quant à elle pas construite. Ces parcelles sont laissées à l'état naturel de jardin, de prairies ou vergers. Elles sont entourées à l'Est et au Nord par des parcelles présentant les mêmes caractéristiques et au sud par une vaste zone naturelle. Au 2ème plan à l'Est, les parcelles constituées de champs, sont classées en zone A. A l'Ouest uniquement se situe la route départementale 340 puis une zone classée Ut. Les parcelles litigieuses font ainsi partie d'un vaste ensemble aux caractéristiques similaires. Si les requérants se prévalent d'un constat d'huissier, qu'ils ont diligenté, qui fait état de panneaux, indiquant " La Madeleine ", le long de la route départementale, appartenant d'un côté au territoire de la commune d'Embrun et de l'autre celui de la commune de Saint-Sauveur, et de l'existence de réseaux, de quelques constructions éparses ainsi que d'un camping, une telle circonstance n'est pas de nature à contredire les constats opérés et il n'appartient pas un expert de donner une qualification juridique à ces constats. En outre, comme il l'a été dit, ce classement n'est pas de nature en lui-même à méconnaitre le parti d'aménagement retenu par la commune. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone naturelle de leurs parcelles procèderait d'une erreur manifeste.

20. Enfin, et compte tenu des motifs indiqués aux points précédents, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi par les pièces du dossier.

21. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération adoptant le plan local d'urbanisme de la commune.

Sur les frais d'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Sauveur, qui n'est pas la partie perdante à l'instance une quelconque somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a en revanche lieu de mettre à la charge des requérants la somme de 1 500 euros à verser à la commune à ce titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Les consorts G verseront à la commune de Saint-Sauveur une somme globale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E G, premier requérant nommé, ainsi qu'à la commune de Saint-Sauveur.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Salvage, président,

- Mme Le Mestric, première conseillère,

- Mme Houvet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

A. DLe président,

Signé

F. SALVAGE

La greffière,

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier.

N°1909875