Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2000693

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 janvier 2020, le 15 mars 2021 et le 14 mai 2021, M. A B, représenté par Me Susini, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 août 2019 par lequel le maire d'Aix-en-Provence a refusé de régulariser les travaux effectués sur son habitation principale implantée sur les parcelles IA 0139, 0142, 0200, 0217 et 0220 situées rue Saint-Jean La Blaque Ouest ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 14 octobre 2019 ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté litigieux n'a pas été notifié de manière régulière ;

- il est titulaire d'un permis de construire tacite ;

- l'arrêté contesté méconnait l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il méconnait l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) ;

- il méconnait l'article 1.2.1.2 des dispositions particulières du même règlement ;

- il méconnait l'article 1.3 des dispositions particulières du même règlement ;

- il méconnait l'article N 4 du même règlement ;

- il méconnait l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme ;

- le dossier de demande de permis de construire était complet.

Par des mémoires, enregistrés le 22 décembre 2020 et le 2 avril 2021, la commune d'Aix-en-Provence, représentée par Me Andréani, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet et, en toutes hypothèses, demande au tribunal de mettre à la charge de M. B la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est dirigée contre une décision confirmative ;

- les moyens invoqués par M. B ne sont pas fondés.

Par une lettre du 19 septembre 2023, le tribunal a informé les parties qu'il était susceptible, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de se fonder sur un moyen soulevé d'office tiré de ce que le maire était en situation de compétence liée pour refuser le permis sollicité sur le fondement de l'article N4 du plan local d'urbanisme.

Des observations en réponse, enregistrées le 20 septembre 2023, ont été présentées par M. B.

Une note en délibéré, enregistrée le 22 septembre 2023, a été présentée par M. B.

Vu :

- le code forestier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère,

- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique

- les observations de Me Susini, représentant M. B et de Me Tosi représentant la commune d'Aix-en-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Le 30 janvier 2019, M. B a déposé une demande de régularisation des travaux effectués sans autorisation sur son habitation principale implantée sur les parcelles IA 0139, 0142, 0200, 0217 et 0220 situées rue Saint-Jean La Blaque Ouest à Aix-en-Provence. Par arrêté du 13 août 2019, le maire de cette commune a refusé de délivrer à M. B l'autorisation sollicitée. Le 14 octobre 2019, M. B a introduit un recours gracieux auprès du maire à l'encontre de cet arrêté qui n'a pas fait l'objet de réponse de la part de l'administration. Par la présente requête, M. B demande au tribunal l'annulation de cet arrêté du 13 août 2019 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les modalités de notification de l'arrêté contesté :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 424-10 du code de l'urbanisme : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par " échange électronique. ". Aux termes de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée ".

3. En l'espèce, M. B ne peut utilement critiquer les modalités de notification de l'arrêté litigieux dès lors que sa voisine atteste lui avoir remis en main propre le courrier le 19 août 2019 au soir, ce qu'il ne conteste pas. Ainsi, la notification a été effectivement réalisée sans le priver d'aucune garantie et sans que la circonstance que le pli ait été signé par sa voisine, quand bien même elle n'avait pas reçu mandat pour ce faire, ait une incidence sur la procédure de notification. Par suite, en tout état de cause, le moyen tiré du vice de procédure de l'acte attaqué doit être écarté.

En ce qui concerne la naissance d'un permis de construire tacite :

4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. ". Aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; ". Aux termes de l'article R. 423-38 : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Selon les dispositions de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ".

5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

6. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-29 du même code : " Lorsque le permis doit être précédé d'une autorisation de défrichement en application des articles L. 341-1, L. 341-3 et L. 214-13 du code forestier, le délai d'instruction de droit commun prévu par le b et le c de l'article R*423-23 est porté à : a) Cinq mois lorsque le défrichement est soumis à reconnaissance de la situation et de l'état des terrains ; b) Sept mois lorsque le défrichement fait l'objet d'une enquête publique ; c) Trois mois dans les autres cas. ". Et l'article R. 423-19 dispose que : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ".

7. La demande de permis de construire de M. B a été enregistrée le 30 janvier 2019 ainsi que cela résulte du récépissé de dépôt en mairie indiquant au pétitionnaire que le délai d'instruction serait de deux mois. Le 21 février 2019, les services instructeurs ont indiqué à M. B que son dossier était incomplet et ont réclamé la production de cinq pièces complémentaires dont la copie de la lettre du préfet exigée par l'article R. 423-29 du code de l'urbanisme indiquant que le dossier de demande de défrichement est complet, à produire dans le délai d'instruction de trois mois, soit jusqu'au 21 mai 2019, date au-delà de laquelle la demande de M. B serait implicitement rejetée. Contrairement à ce que soutient M. B, les délais mentionnés par l'article R. 423-29 du code de l'urbanisme lui sont opposables dès lors que cette demande de complétude du dossier quant à l'autorisation de défrichement était pertinente compte tenu du caractère boisé de la zone dans laquelle s'insère le projet et de la circonstance que la décision sur ce point appartenait au seul préfet. Le 7 mai 2019, M. B a d'ailleurs déposé une demande d'autorisation de défrichement auprès du préfet des Bouches-du-Rhône et le 17 mai, a produit les pièces complémentaires. Le même jour, le préfet l'a toutefois informé de ce que sa demande d'autorisation de défrichement était incomplète et lui a laissé un nouveau délai d'un mois pour produire les pièces nécessaires, soit jusqu'au 17 juin 2023. Si, le 31 juillet 2019, après une visite de reconnaissance des bois, le préfet a informé M. B, que son projet ne nécessitait finalement pas d'autorisation de défrichement, cette circonstance est sans incidence sur l'appréciation de la nécessité de demander une telle pièce ab initio. Il s'ensuit que M. B ne peut prétendre être titulaire d'un permis tacite à compter du 17 juillet 2023. Il suit de là que la décision de refus contestée ne peut être regardée comme un retrait devant donner lieu à une procédure contradictoire préalable.

En ce qui concerne l'incomplétude de la demande de permis de construire :

8. Aux termes de l'article R. 431-19 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés nécessitent une autorisation de défrichement en application des articles L. 341-1, L. 341-3 ou L. 214-13 du code forestier, la demande de permis de construire est complétée par la copie de la lettre par laquelle le préfet fait connaître au demandeur que son dossier de demande d'autorisation de défrichement est complet, si le défrichement est ou non soumis à reconnaissance de la situation et de l'état des terrains et si la demande doit ou non faire l'objet d'une enquête publique ". Aux termes de l'article L. 341-1 du code forestier : " Est un défrichement toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l'état boisé d'un terrain et de mettre fin à sa destination forestière. / Est également un défrichement toute opération volontaire entraînant indirectement et à terme les mêmes conséquences, sauf si elle est entreprise en application d'une servitude d'utilité publique. / La destruction accidentelle ou volontaire du boisement ne fait pas disparaître la destination forestière du terrain, qui reste soumis aux dispositions du présent titre. ". Aux termes de l'article L. 341-3 du même code : " Nul ne peut user du droit de défricher ses bois et forêts sans avoir préalablement obtenu une autorisation. L'autorisation est délivrée à l'issue d'une procédure fixée par décret en Conseil d'Etat () ".

9. Le maire d'Aix-en-Provence a refusé le projet litigieux au premier motif que M. B n'avait pas complété le dossier de permis de construire par la justification de la réponse du préfet relative à l'autorisation de défrichement comme demandé dans son courrier d'incomplétude du 21 février 2019 mais seulement par le récépissé de sa demande auprès du préfet du 17 mai 2019.

10. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que le maire ne pouvait opposer un tel motif de refus au pétitionnaire dès lors que celui-ci a complété son dossier dans les délais impartis par l'article R. 423-29 du code de l'urbanisme. Par suite, M. B est fondé à soutenir que le motif de refus est illégal.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme :

11. Aux termes de l'article N2 du règlement du PLU : " Sont autorisées :1- Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole à condition qu'elles soient implantées sous forme de regroupement des bâtiments d'exploitation, sauf impossibilité technique en raison du morcellement des sites de l'exploitation agricole ou de contraintes sanitaires liées à la réglementation et sauf pour les châssis et les serres de production agricole ". Il résulte des dispositions précitées que seules sont autorisées les constructions nécessaires à l'exploitation agricole.

12. Le maire a refusé le projet litigieux au deuxième motif qu'il n'est pas rendu nécessaire par les besoins réels d'une exploitation agricole économiquement viable.

13. Contrairement à ce que soutient le requérant, la nécessité de la présence de l'exploitant au plus près des serres de la " nano-ferme " implantée sur le terrain d'assiette n'est pas établie par le seul document informatif produit " My Little ferme ". En outre, il ne produit aucun éléments précis et circonstanciés quant à la consistance même de l'exploitation au regard de la superficie réduite de l'assiette foncière et des cultures et circuits de commercialisation envisagés. Enfin, il ne ressort pas de la lecture du motif de refus que le maire se soit estimé en situation de compétence liée par rapport à l'avis de la commission Conseil pour l'Habitat Agricole en Méditerranée Provence du 1er juillet 2019. Par suite, le motif de refus étant fondé, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article N2 du règlement du PLU doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 1.2.1.2 des dispositions particulières du règlement du PLU :

14. Aux termes de l'article 1.21.2 des dispositions particulières du règlement du PLU : " Dispositions applicables dans le secteur de sensibilité forte aux feux de forêt : Toute occupation et utilisation du sol nouvelle est interdite, et notamment les constructions () Il est en de même des changements de destination d'un bâtiment existant qui le feraient rentrer dans l'une des catégories précédentes et plus généralement, de tous les travaux augmentant le nombre de personnes exposées au risque ou le niveau du risque. Ne peuvent être qualifiés de bâtiments existants que les bâtiments clos et couverts. Pour les exploitations agricoles et forestières, seuls peuvent être autorisées les constructions strictement nécessaires aux exploitations "

15. Pour refuser le projet, le maire de la commune a indiqué, en troisième lieu, qu'il ne respectait pas les dispositions invoquées relatives aux zones d'aléa de feux de forêt de sensibilité forte et que le respect des modalités de défendabilité prescrites par l'avis du SDIS du 24 mars 2019 n'est pas établi.

16. Il ressort des pièces du dossier que la construction dont la régularisation est demandée doit être regardée comme une construction nouvelle, ainsi que cela est d'ailleurs mentionné dans la notice descriptive. Dès lors, il résulte des dispositions précitées, et alors même que les dispositifs de défendabilité existent compte tenu de la présence de poteau incendie à moins de 200 m et d'un accès suffisamment large pour permettre le passage des engins de secours, que le projet ne peut être autorisé dans un secteur de sensibilité forte aux feux de forêt en application de l'article 1.2.1.2 invoqué. Par suite, le maire pouvait sans méconnaitre les dispositions invoquées opposer un tel motif de refus au pétitionnaire.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 1.3 des dispositions particulières du règlement du PLU :

17. Aux termes de l'article 1.3 des dispositions particulières du règlement du PLU applicable dans les secteurs d'aléas moyen de glissement de terrain et chute de pierre/bloc: " Dans les autres secteurs : Tout projet d'aménagement ou de construction doit être compatible avec l'aléa. A défaut, les prescriptions suivantes s'appliquent : -Sont interdites : -Toute occupation et utilisation du sol nouvelle et notamment les constructions, sauf celles nécessaires au fonctionnement des services publics ou d'intérêt collectif, et les affouillements et exhaussements de sols hors opérations de travaux publics, compatibles avec l'intensité de l'aléa "

18. Pour refuser le projet, le maire a précisé, en quatrième lieu, que la construction objet de l'autorisation sollicitée n'était pas compatible avec l'aléa de moyen de glissement de terrain et chute de pierre/bloc pesant sur le terrain d'assiette.

19. S'il est soutenu que le dossier de demande d'autorisation comprend une attestation de prise en compte des prescriptions du plan de prévention des Risques Argiles du 15 mai 2019 par le bureau d'études techniques Vegeo, le maire pouvait légalement opposer ce motif de refus en zone de risque de glissement de terrain et de chute de pierre s'agissant d'une construction nouvelle en vertu de l'article 1.3 invoqué. En tout état de cause, il ressort des conclusions de l'étude du bureau d'études techniques que les talus présentent des risques non négligeables pour l'habitation et doivent être mis en sécurité par reprise des terrassements et des fondations. Il est également conclu que des missions complémentaires devront être réalisées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1.3 doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article N 4 du règlement du PLU :

20. Aux termes de l'article N 4 du règlement du PLU : " 1- Eau potable-Toute construction ou installation doit être raccordée au réseau public de distribution d'eau potable lorsqu'il existe. En l'absence de réseau public de distribution d'eau potable, l'alimentation à partir d'un réseau d'eau brute, d'un captage, d'un forage, ou d'un puits peut être exceptionnellement autorisée ".

21. Pour refuser le projet, le maire a retenu, en cinquième lieu, que le terrain d'assiette n'était pas raccordable au réseau public d'eau potable.

22. Il n'est pas contesté que le terrain d'assiette n'est pas raccordé à l'eau potable. Si M. B soutient que le maire ne pouvait lui opposer un tel motif de refus dès lors que l'eau du Canal de Provence pourrait être rendue potable au fin de desserte de la future construction, il n'apporte au soutien de ce moyen aucun élément démontrant qu'un mécanisme de potabilisation de l'eau est prévu non plus que les raisons pour lesquelles le maire aurait dû accorder cette autorisation qui doit garder un caractère exceptionnel. Par suite, le moyen invoqué doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme :

23. Aux termes de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire, d'aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l'éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés. Les obligations imposées par l'alinéa ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. Toutefois, en ce qui concerne le réseau électrique, le bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition est redevable de la part de la contribution prévue au troisième alinéa du II de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 (1) relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, correspondant au branchement et à la fraction de l'extension du réseau située sur le terrain d'assiette de l'opération, au sens de cette même loi et des textes pris pour son application. L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures. (). ". Aux termes de l'article L. 332-6 du même code : " Les bénéficiaires d'autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : (). 3° La réalisation des équipements propres mentionnées à l'article L. 332-15 ; (). ". Aux termes du L. 111-11 de ce même code : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécuté. Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. (). ".

24. Il résulte de ces dispositions que, pour l'alimentation en électricité, relèvent des équipements propres à l'opération ceux qui sont nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction ou du terrain jusqu'au branchement sur le réseau public d'électricité qui existe au droit du terrain, en empruntant, le cas échéant, des voies privées ou en usant de servitudes, ou, dans les conditions définies au troisième alinéa de l'article, en empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve dans ce dernier cas que le raccordement n'excède pas cent mètres. En revanche, pour l'application de ces dispositions, les autres équipements de raccordement aux réseaux publics d'électricité, notamment les ouvrages d'extension ou de branchement en basse tension, et, le cas échéant, le renforcement des réseaux existants, ont le caractère d'équipements publics.

25. Le maire ne pouvait refuser le projet sollicité au motif qu'il nécessite une extension des réseaux Enedis de 70 mètres dès lors qu'en vertu des dispositions invoquées toute extension de moins de 100 mètres pour l'alimentation en électricité relève des équipements propres à l'opération. Par suite, le motif de refus opposé est illégal.

26. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que quatre des six motifs opposés par le maire d'Aix-en-Provence suffisent à justifier le refus opposé. Les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent donc être rejetées ainsi que, par voie de conséquences les conclusions présentées à fin d'injonction.

Sur les frais liés à l'instance :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aix-en-Provence qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros au même titre à verser à la commune d'Aix-en-Provence.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune d'Aix-en-Provence une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune d'Aix-en-Provence.

Délibéré après l'audience du 22 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Salvage, président,

Mme Le Mestric, première conseillère

Mme Fayard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre2023.

La rapporteure,

Signé

F. LE MESTRIC

Le président,

Signé

F. SALVAGE La greffière

Signé

F. FOURRIER

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,