Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2001371

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 février 2020, M. C B, représenté par Me Nassos Catsicalis, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Mane du 2 septembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Mane la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

-en amont du débat relatif à la révision du plan local d'urbanisme du 13 août 2018 comme de l'adoption de ce plan local le 2 septembre 2019, les conseillers municipaux n'ont pas été destinataires des projets, de leurs amendements et de la nature des modifications apportées au projet d'aménagement et de développement durables (PADD) débattu lors de la séance du 8 février 2017, au projet de plan local d'urbanisme et au plan local d'urbanisme définitif, notamment s'agissant de l'hôtel du Couvent des minimes ;

- les documents relatifs au PADD et au plan local d'urbanisme comportent des insuffisances notoires s'agissant des parcelles D 48, D 49 et D 51 et de l'OAP n° 3 ;

- le plan local d'urbanisme, en particulier l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 3, méconnait la directive européenne n°2001/42/CE du 27 juin 2001 et donc la loi sur l'environnement ;

- l'intégration de la commune de Mane dans le périmètre des plans nationaux d'action, du parc naturel régional, des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), de l'espace naturel sensible du Conseil départemental des Alpes-de-Haute-Provence et du Schéma de cohérence écologique aurait dû se traduire en études et mesures concrètes dans le plan local d'urbanisme, notamment au regard de la continuité écologique et du maintien des corridors ;

- l'évaluation environnementale est insuffisante voire inexistante s'agissant de l'OAP n° 3 et en contradiction avec l'engagement 017 du PADD ;

- la commune a commis une erreur manifeste d'appréciation en créant une zone 1AUt au bénéfice du seul projet non abouti de l'hôtel du Couvent des Minimes ;

- l'OAP n°3 est entachée d'erreurs de fait ;

- le plan local d'urbanisme est entaché de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er avril 2021, la commune de Mane, représentée par Me Berguet, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 23 mars 2022, a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction au 6 avril 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public ;

- les observations de Me Victoria pour le requérant et de Me Berguet pour la commune.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 2 septembre 2019, le conseil municipal de la commune de Mane a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. M. B, résident de la commune, en demande l'annulation.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". L'article L. 153-12 du code de l'urbanisme dispose que : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. / (). ". Selon l'article L. 153-21 du même code dans sa version applicable : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

3. D'une part, il résulte de ces dispositions que l'obligation de communiquer une notice explicative ne s'applique pas à la commune de Mane, qui compte moins de 3 500 habitants et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un membre du conseil municipal ait, à la réception de l'ordre du jour de la convocation en litige, fait valoir son droit à être informé plus précisément des sujets qui y figuraient. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment des termes de la délibération du 8 février 2017 que le conseil municipal a débattu du projet de PADD ; qu'il a examiné le projet de plan local d'urbanisme lors de la séance du 13 août 2018 et a tiré le bilan de la concertation et qu'il a approuvé, après que des précisions aient été apportées par le maire en séance, le plan local d'urbanisme le 2 septembre 2019. Le requérant n'apporte aucun élément probant au soutien de ses allégations selon lesquelles les conseillers municipaux n'auraient pas été informés des finalités de ce plan local d'urbanisme. Enfin, il ne ressort pas de ces dispositions qu'il soit exigé qu'à la date de la délibération sur le projet de PADD les éléments nécessaires à l'établissement des OAP susceptibles d'être envisagées par le plan local d'urbanisme soient connus ou détaillés. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l'information des membres du Conseil municipal de la commune de Mane doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () ". Aux termes de l'article L. 151-7 de ce code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment :1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ;2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ;3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ;4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ;5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ;6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. () ".

5. En matière d'aménagement, une orientation d'aménagement et de programmation implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si elles peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d'urbanisme, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, dont la définition relève du règlement.

6. D'une part, il ne résulte pas de ces dispositions qu'une étude de faisabilité ou d'impact spécifique à chaque OAP, notamment à l'OAP n°3, et comportant notamment des éléments sur l'accès par les voies publiques, sur les réseaux d'eaux, sur la topographie des lieux, sur les nuisances éventuelles occasionnées par le projet et sur la faune soit exigée au stade de l'approbation du plan local d'urbanisme. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme a fait l'objet d'un diagnostic territorial annexé à la délibération du 2 septembre 2019 analysant la situation de la commune dans ses différentes composantes et comportant un tome spécifique d'une centaine de pages relatives à l'environnement. D'autre part, il ne ressort d'aucun élément du dossier que les mentions et photographies relatives à l'OAP n°3 les Minimes seraient entachées d'une erreur de fait, sachant qu'en tout état de cause, ainsi qu'il a été dit au point précédent, il n'appartient qu'au règlement de déterminer les règles d'utilisation des sols.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (). ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes du point 017 du PADD de la commune de Mane : " Respecter et protéger la biodiversité : en prenant en compte les réservoirs de biodiversité et les corridors écologiques sur le territoire communal (trame verte et bleue, SRCE PACA) ; en réglementant les essences utilisées pour les clôtures végétales afin de protéger la biodiversité locale ; en restaurant et en entretenant les berges de la Laye et de ses affluents ".

8. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. En soutenant que les corridors circulaires interdisent toute circulation d'Est en Ouest et du Nord au Sud d'animaux sauvages et d'espèces protégées qui occupent le site de l'OAP n°3 et que la trame verte et bleue sur la partie est du territoire communal représente un espace de mobilité pour les espèces animales qu'il est important de préserver, le requérant n'apporte pas d'élément probant au soutien de son affirmation selon laquelle l'OAP n°3 serait en contradiction avec l'engagement n° 017 du PADD précité, à supposer que ce moyen soit soulevé.

10. En quatrième lieu, en vertu de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Mane : " La zone 1AUt correspond à un secteur d'urbanisation future pour de nouvelles constructions destinées à l'hébergement hôtelier et au fonctionnement de l'Hôtel du Couvent des Minimes. L'urbanisation de la zone 1AUt est encadrée par une Orientation d'Aménagement et de Programmation (se

référer au Tome 3 du PLU). ". Les articles 1AUT 1 à 1AUT 13 réglementent l'urbanisation de la zone.

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Les textes précités n'exigent pas que l'instauration de zones à urbaniser soit soumise à l'existence de projets aboutis préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme ou de sa révision, qui sont des documents ayant vocation à s'appliquer à l'échelle de plusieurs années et de régir une urbanisation future notamment.

12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles occupées par la zone litigieuse, identifiée par le plan local d'urbanisme, accueillent déjà un complexe hôtelier, qui est bordé au Nord Est par une parcelle boisée. Eu égard au parti pris d'aménagement des auteurs du document d'urbanisme, qui souhaitent le développement d'une activité hôtelière en laissant place à l'expression du projet architectural tout en veillant à la préservation de l'identité patrimoniale de Mane, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que le plan local d'urbanisme litigieux a créé et réglementé cette zone.

13. En cinquième lieu, si le requérant a entendu soutenir que le plan local d'urbanisme et en particulier l'OAP n° 3, méconnaitrait la directive européenne n°2001/42/CE du 27 juin 2001 et la loi sur l'environnement, il n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

14. En sixième lieu, si le requérant a entendu soutenir que l'intégration de la commune de Mane dans le périmètre des plans nationaux d'action, du parc naturel régional, des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), de l'espace naturel sensible du Conseil départemental des Alpes-de-Haute-Provence et du Schéma de cohérence écologique aurait dû se traduire en études et mesures concrètes dans le plan local d'urbanisme, notamment au regard de la continuité écologique et du maintien des corridors, il n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

15. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la création de la zone 1AUT est justifiée par des considérations d'urbanisme et par la volonté de la commune de dynamiser son économie locale par le développement d'activités de tourisme et de créer de nouveaux emplois. Un tel projet n'est pas étranger à l'intérêt général, alors même que le développement du complexe hôtelier serait réalisé par une personne privée. Il suit de là que la création de la zone litigieuse par le plan local d'urbanisme n'est pas constitutive d'un détournement de pouvoir.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 2 septembre 2019 du conseil municipal de Mane doivent être rejetées, de même que celles tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du recours gracieux du requérant.

Sur les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mane, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de Mane la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la commune de Mane.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Salvage, président,

- Mme Le Mestric, première conseillère,

- Mme Houvet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2022.

La rapporteure,

Signé

A. ALe président,

Signé

F. SALVAGE

La greffière,

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-de-Haute-Provence en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière.

N°2001371