Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2004509

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 17 juin et 3 novembre 2020, Mme I D, Mme H D, M. E A, M. F B, M. G C, représentés par Me Hachem, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence ;

2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnaît l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme compte tenu des modifications intervenues après enquête publique ;

- l'enquête publique a été inefficace ;

- elle méconnaît l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme ;

- le classement de leur parcelle en zone UP2b est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 octobre et 16 décembre 2020, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Eard-Aminthas, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Arniaud,

- les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public,

- les observations de Me Gash, représentant les requérants, et celles de Me Jounier, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Mmes D, M. A, M. B et M. C indiquent être propriétaires de maisons d'habitation situées aux numéros 9, 10 ter et 11 de l'avenue du 11 novembre 1918 sur la commune de Cassis. Par la présente requête, ils demandent au tribunal d'annuler la délibération du 19 décembre 2019, par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les moyens de légalité externe :

2. En premier lieu, l'article L. 2121-10 applicable du code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l'article L. 5211-1 du même code relatif au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, dispose : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour () ". Par ailleurs, l'article L. 2121-12 dudit code indique : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal.//()// Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs.() ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que chaque conseiller métropolitain a été convoqué à la séance du 19 décembre 2019 au cours de laquelle a été adoptée la délibération en litige par lettre datée du 6 décembre 2019, transmise par courriel expédié le 12 décembre 2019, soit dans le délai de cinq jours francs exigé par les dispositions précitées.

4. D'autre part, il ressort de ces mêmes pièces que les liens permettant d'accéder aux annexes relatives à la future délibération portant sur le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille-Provence, comprenant la note de synthèse prévue par les dispositions précitées, ont été envoyés par le même courriel incluant la convocation sus-évoquée. La note de synthèse adressée aux conseillers portant sur la future délibération relative au PLUi propose, sur cinq pages, une présentation synthétique du PLUi, de ses grandes étapes d'élaboration et de ses enjeux et renvoie aussi au rapport et conclusions rédigés par la commission d'enquête publique et à un document présentant l'ensemble des modifications apportées au PLUi à la suite de cette enquête publique. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa version applicable à l'enquête publique : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : / () 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () / II. L'avis d'enquête est également publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête, lorsque celle-ci dispose d'un site. ()/ III. En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. /Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ".

6. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

7. L'arrêté du 8 novembre 2018 prescrivant l'enquête publique a prévu que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête seront tenus à la disposition du public pendant un an à compter de la remise du rapport et des conclusions par la commission d'enquête à deux adresses différentes à Marseille, au sein de la mairie de chaque commune ainsi que sur un site internet dédié. En se bornant à soutenir que la Métropole n'établit pas que ces éléments aient été mis à disposition du public durant un délai suffisant, les requérants n'apportent aucun élément permettant d'indiquer que les habitants auraient effectivement eu des difficultés pour accéder à ces informations. Par ailleurs, il ressort de ce même arrêté que la publicité de l'enquête publique a été prévue par division dans des journaux locaux, par affichage au siège de chaque commune et par diffusion sur le site internet de la métropole. Si les requérants font valoir que la métropole n'apporte pas la preuve que l'avis aurait mentionné l'ensemble des éléments prévus à l'article R. 123-9 du code de l'environnement, ils n'apportent quant à eux pas d'éléments permettant d'apprécier que ces éléments auraient été insuffisants et de nature à vicier l'enquête publique, qui a recensé près de 5 000 contributions.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / () / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

9. D'une part, si les requérants font valoir que plusieurs centaines de modifications ont été apportées au PLUi à la suite de l'enquête publique, une telle circonstance ne saurait suffire, en elle-même, à établir que ces modifications ont procédé à une modification substantielle de l'économie générale du PLUi. D'autre part, s'il ressort du rapport de la commission d'enquête qu'une recommandation 21 porte sur la simplification du règlement dont certaines parties, en lien avec l'OAP QUAFU, peuvent paraître contradictoire avec le PADD, les modifications intervenues dans le lexique concernant l'emprise au sol, l'espace de pleine terre et les espaces verts, compte tenu de la nature des éléments ainsi précisés, découlent de cette recommandation de simplification en lien avec l'OAP et n'emportent aucune modification substantielle de l'économie générale du document. Enfin, de la même façon, la suppression du zonage sUCm ne concerne que l'OAP de la cité Radieuse et du boulevard Michelet à Marseille, l'abaissement de l'emprise au sol du zonage sUAc1 ne concerne qu'une friche dans le secteur de la Capelette à Marseille ne sauraient être regardées comme bouleversant l'économie générale du plan à l'échelle du territoire qu'il couvre. Par ailleurs, l'ajout d'une condition subordonnant l'ouverture à l'urbanisation des seules zones AU strictes à la réalisation d'une étude hydraulique, compte tenu de la nature de l'ajout d'une telle condition, ne saurait non plus bouleverser cette économie.

10. En quatrième lieu, si les requérants font valoir que l'enquête publique a été inefficace dès lors que la Métropole avait indiqué qu'aucune modification n'interviendrait ensuite, concernant certains domaines qu'elle avait énumérés, ils n'apportent pas d'éléments permettaient d'indiquer que tel a été effectivement le cas alors que la Métropole explique que des modifications du PLUi sont intervenues après enquête publique dans les domaines mentionnés par le requérant. Par suite, le moyen manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

S'agissant des règles alternatives :

11. L'article R. 151-13 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les règles générales peuvent être assorties de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières. / Ces règles alternatives ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de se substituer aux possibilités reconnues à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme de procéder à des adaptations mineures par l'article L. 152-3 et d'accorder des dérogations aux règles du plan local d'urbanisme par les articles L. 152-4 à L. 152-6. ". Ainsi, lorsque le règlement contient des dispositions permettant de faire exception aux règles générales qu'il fixe, ces règles d'exception doivent être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée, sans préjudice de la possibilité d'autoriser des adaptations mineures en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme.

12. En premier lieu, l'article 6 du règlement du PLUi approuvé fixe une règle d'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises à une distance minimale de quatre mètres, et prévoit des règles alternatives. Ces dispositions, éclairées par les définitions contenues dans les dispositions communes du règlement du PLUi, définissent précisément les cas susceptibles de bénéficier des règles alternatives, à savoir la préservation du patrimoine protégé, la préservation de qualité paysagère ou écologique des voies et emprises, l'insertion du bâtiment par rapport aux constructions voisines, les contraintes techniques ou s'agissant des seules extensions de construction respectant l'implantation. Elles sont par ailleurs justifiées par la souplesse nécessaire à leur bonne insertion dans l'environnement, qui diverge nécessairement compte tenu de la taille du territoire couvert.

13. En second lieu, en soutenant que la majorité des dispositions du règlement comportent une règle générale et des exceptions peu claires et en prenant l'exemple des règles alternatives de l'article 12 de la zone UP, le requérant doit être regardé comme soulevant l'illégalité des règles alternatives relatives à cet article 12 concernant l'ensemble des zones du règlement, qui sont identiques.

14. L'article 12 du règlement des zones du PLUi précise : " () c) Les accès* sont interdits sur les autoroutes ainsi que sur les " voies majeures " qui sont identifiées sur le règlement graphique / Règle alternative à l'article 12 c) : S'il est impossible d'assurer la desserte des constructions et installations de façon satisfaisante sur d'autres voies*, des accès* sur les " voies majeures " qui sont identifiées sur le règlement graphique peuvent être admis / d) Le nombre des accès* est limité à 1 par emprise publique* ou voie*. Dans la mesure du possible, les accès* sont mutualisés, notamment dans les opérations d'ensemble*. / 1ère règle alternative à l'article 12 d) : Pour les terrains bordés d'une seule emprise publique* ou voie*. Dans la mesure du possible, les accès* sont mutualisés, notamment dans les opérations d'ensemble*. / 2ème règle alternative à l'article 12 d) : S'il est impossible d'assurer la desserte des constructions et installation de façon satisfaisante, le nombre d'accès qui est défini ci-avant peut être augmenté. / e) Les accès* sont conçus en tenant compte de la topographie et de la configuration des lieux dans lesquels s'insère l'opération, en cherchant d'une part à réduire leur impact sur la fluidité de la circulation des voies de desserte, d'autre part la mutualisation des accès ; présentent des caractéristiques répondant à la nature et à l'importance du projet ; prennent en compte la nature des voies sur lesquelles ils sont susceptibles d'être aménagés afin de préserver la sécurité des personnes (visibilité, vitesse sur voie, intensité du trafic); permettent d'assurer la sécurité des usagers des voies de desserte et de ceux utilisant ces accès. Cette sécurité est appréciée compte tenu de la position des accès et de leur configuration, notamment vis à vis de leurs distances aux intersections à proximité ; de la nature des voies, du type de trafic et de son intensité. Des dispositions particulières peuvent être imposées par les services compétents telles que la réalisation de pans coupés, l'implantation des portails en retrait ".

15. D'une part, l'article 12 c) prévoit une interdiction d'accès sur les autoroutes ou voies majeures. La règle alternative permet de lever cette interdiction de principe en cas d'impossibilité d'assurer la desserte de façon satisfaisante sur d'autres voies. Toutefois, le règlement n'apporte aucune précision quant au caractère satisfaisant de la desserte. Par ailleurs, ce critère, en soulevant une confusion entre accès et desserte, compromet le caractère précis de cette alternative. Dès lors, la règle alternative à l'article 12 c) ne peut être regardée, eu égard à sa portée, comme suffisamment précise et encadrée

16. D'autre part, en prévoyant la possibilité de créer deux accès, pour les seuls terrains bordés d'une seule emprise publique ou voie, en cas de justification de leur nécessité et compte tenu de la définition des accès apportée au point 12 e), la première règle alternative à l'article 12 d), limitant la création d'un seul accès supplémentaire, est ainsi suffisamment précise et encadrée.

17. En revanche, la seconde règle alternative à l'article 12 d), en prévoyant qu'en cas d'impossibilité d'assurer une desserte satisfaisante le nombre d'accès peut être augmenté, d'une part, n'apporte aucune précision quant au caractère satisfaisant de la desserte tout en soulevant une confusion entre accès et desserte et, d'autre part, n'apporte aucune limite au nombre d'accès pouvant être créé, alors que la règle principale prévoit un seul accès par emprise publique ou voie. Dès lors la seconde règle alternative à l'article 12 d) ne peut être regardée, eu égard à sa portée, comme suffisamment précise et encadrée.

S'agissant du classement des parcelles :

18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

19. Les auteurs du PLUi ont classé en zone UP2b, sur le territoire de la commune de Cassis, les parcelles des requérants. Selon le règlement, la vocation générale des zones UP consiste à permettre le développement de l'habitat individuel sous toutes ses formes (pavillonnaire, habitat individuel groupé). Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) applicable vise, dans ces zones, à limiter la consommation foncière et le mitage en privilégiant le développement par le renouvellement urbain et la densification, pérenniser un cadre de vie de qualité vise des secteurs de transition en limite d'urbanisation, dans des secteurs au-delà de la centralité et qui participent du paysage, alors que les zones UC1 correspondent à des secteurs du développement urbain moderne essentiellement autour du centre ancien, dont l'environnement se compose essentiellement d'immeubles collectifs modernes en première couronne. Il ressort des pièces du dossier que le centre ancien de la commune est classé majoritairement en zone UBp, entourée d'une couronne majoritairement classée en UC1 puis des zones UP2b. Si les requérants font valoir que leurs parcelles seraient particulièrement bien desservies, en dehors de la zone inondable, et que leur classement constituerait un décroché non justifié dans une zone UC1, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause accueillent des maisons individuelles de taille modeste, en deuxième couronne du centre ancien, et que la parcelle n° 65 est dépourvue de construction. Si les requérants font valoir que des bâtiments collectifs sont proches, cette circonstance n'est pas de nature à rendre le classement de leurs parcelles incohérent au regard du PADD. Leurs parcelles s'insèrent au sud de la zone UP2b et participent à la cohérence de cette zone composée en grande majorité de pavillon. Dès lors, la métropole Aix-Marseille-Provence n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles des requérants en zone UP2b du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille Provence, en cohérence avec le PADD.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 19 décembre 2019 doit être annulée en tant seulement qu'elle prévoit la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement des différentes zones.

Sur les frais liés au litige :

21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 19 décembre 2019 est annulée en tant qu'elle prévoit la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement des différentes zones.

Article 2 : Le surplus de la requête des requérants est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la métropole Aix-Marseille-Provence présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié Mme I D, Mme H D, M. E A, M. F B, M. G C et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Hogedez, présidente,

Mme Busidan, première conseillère,

Mme Arniaud, conseillère,

Assistées de M. Brémond, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2024.

La rapporteure,

signé

C. Arniaud

La présidente,

signé

I. Hogedez

Le greffier,

signé

A. Brémond

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier.