Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2004520

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 juin, 15 décembre 2020 et 31 janvier 2021, la société par action simplifiée (SAS) Rivoir, représentée par Me Burtez-Doucede, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération prescrivant le PLUi n'a pas fait l'objet d'une publicité régulière ;

- l'enquête publique est irrégulière ;

- la délibération méconnaît l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme concernant le rapport de présentation ;

- le classement de sa parcelle en zone UQP est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " qualité d'aménagement et des formes urbaines " est entachée d'une erreur de droit ;

- la délibération est entachée d'incompétence concernant les caractéristiques des voies internes ;

- elle méconnaît les articles L. 101-2 et L. 151-15 du code de l'urbanisme concernant les secteurs de mixité sociale.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 décembre 2020 et 15 janvier 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Mialot et Me Poulard, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la SAS Rivoir une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Arniaud,

- les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public,

- les observations de Me Reboul, représentant la SAS Rivoir, et celles de Me Poulard, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Rivoir est propriétaire d'un ensemble immobilier comprenant un bâtiment à usage de club-house, un restaurant, des bureaux, une piscine, un pool-house ainsi que des cours de tennis sur la parcelle cadastrée 839 section M n° 93 située 82 rue du commandant A sur la commune de Marseille. Par la présente requête, elle demande au tribunal d'annuler la délibération du 19 décembre 2019, par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi).

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, désormais codifiées aux articles L. 103-3 et L. 600-11 du même code, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme (PLU) approuvé.

3. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du PLU et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU. Par suite le moyen tiré de ce que, faute qu'il soit établi que les formalités de publicité requises aient été dûment accomplies, la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi en cause n'aurait pas été régulièrement affichée ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.

4. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, dont les dispositions ont été reprises en substance à l'article L. 151-4 du même code, le rapport de présentation " explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / () Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ".

5. D'une part, si la requérante fait valoir que l'inventaire des capacités de stationnement des parcs publics se trouve dans une annexe au rapport de présentation, et non dans le rapport lui-même, cette circonstance n'est pas de nature à le vicier au regard des dispositions précitées.

6. D'autre part, les inexactitudes, omissions ou insuffisances de l'inventaire établi par le rapport de présentation ne sont susceptibles d'entraîner l'illégalité de la délibération adoptant le plan local d'urbanisme que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation, portée par les conseillers amenés à se prononcer sur cette délibération, des besoins répertoriés par ce même rapport, notamment en matière d'aménagement de l'espace, de transports, et d'équipements et à influer ainsi sur les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) et le règlement.

7. Or, si la requérante soutient que l'inventaire ne recenserait pas la capacité de stationnement de certaines villes de la métropole, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est au demeurant pas démontré, que ces insuffisances auraient été de nature à fausser l'appréciation des conseillers métropolitains dans les choix retenus pour établir les orientations du PADD ou l'expression de celles-ci dans les OAP et le règlement. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de l'inventaire exigé par les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme n'est pas de nature à entraîner l'illégalité de la délibération attaquée et doit être écarté.

8. En troisième lieu, l'article R. 123-19 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme, dispose : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./ Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

9. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles.

10. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de l'enquête publique, la commission d'enquête a rendu un avis favorable au projet de PLUi, assorti de 17 réserves et de 32 recommandations et elle a recueilli 7 787 demandes distinctes. Son rapport a classé ces nombreuses observations par localisation et thématique, classement qui répond à la volonté de les rendre plus lisibles. Ce rapport comporte, en outre, un avis motivé de 143 pages, distinct du résumé des observations, ainsi qu'un procès-verbal de synthèse des observations dans lequel la commission d'enquête fait une analyse synthétique des demandes individuelles de constructibilité. Le tableau n° 1 " analyse des observations par site et par auteur " comporte en page 340 les observations de la SAS Rivoir concernant le classement de sa parcelle. Si la SAS Rivoir fait valoir que ses observations portant sur le zonage de sa parcelle sont restées sans réponse, cette circonstance, eu égard à ce qui a été dit au point 9, est sans incidence sur la légalité de l'enquête publique.

11. En quatrième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus.

12. Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

13. Selon le tome du rapport de présentation du PLUi consacré à l'explication des choix pour le zonage dans le centre de Marseille, le zonage UQP " est défini sur un ensemble d'équipements d'intérêt général public ou privé " dès lors que ces équipements " répondent aux besoins administratifs, scolaires et d'activités sportives de la population du quartier ". Le rapport mentionne parmi ces équipements le club de tennis privé " William ". La parcelle de la requérante est située en zone urbaine et elle est principalement occupée par des terrains de tennis. Si la requérante fait valoir que sa parcelle aurait dû être classée en zone UC à l'instar d'autres équipements sportifs, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du zonage retenu par les auteurs d'un plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, compte tenu des équipements présents sur le terrain en cause, son classement en zone UQP ne procède pas d'une erreur manifeste d'appréciation, n'induisant pas davantage et, en tout état de cause, une inégalité de traitement avec d'autres parcelles occupées par des équipements sportifs classées en zone UC qui sont situées dans des parties distinctes de la commune.

14. En cinquième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code dans sa version applicable : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ". Il résulte de ces dispositions qu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, en cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur.

15. D'autre part, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs.

16. Comme le prévoit l'article L.151-2 du code de l'urbanisme, le PLUi du territoire Marseille-Provence comprend un rapport de présentation qui réalise un diagnostic de territoire, explique les choix d'aménagement et justifie de la cohérence de l'ensemble des pièces, et un PADD qui fixe les orientations générales et les partis pris urbanistiques de la métropole, lesquels s'expriment dans le règlement écrit et graphique, et dans plusieurs orientations d'aménagement et de programmation. Le rapport de présentation insiste sur l'articulation de ces documents entre eux en rappelant notamment que " l'ensemble des OAP réalisées dans le cadre du PLUi s'inscrivent dans un rapport de cohérence avec le règlement. Les OAP sont des compléments de celui-ci, précisant alors certaines règles génériques des zones en terme de qualité de l'insertion architecturale, urbaine et paysagère, de qualité environnementale, de mixité ou encore de desserte par les réseaux divers. () Le règlement s'impose au pétitionnaire selon un principe de conformité. A contrario de l'OAP, opposable aux autorisations du droit des sols selon un principe de compatibilité. Ce faisant, le principe de compatibilité qui régit l'application des OAP offre une souplesse très précieuse qui peut bénéficier aux collectivités comme aux porteurs de projet ".

17. Dans ce cadre, les auteurs du PLUi ont défini, en complément du règlement écrit et graphique des zones UA, UB, UC, UP et UM du territoire Marseille-Provence, une OAP dite multisites " Qualité d'aménagement et formes urbaines " visant à améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain et paysager. A cet effet, chaque article du règlement de ces zones précise, dans un cartouche liminaire, que " les autorisations qui doivent être conformes au règlement () doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l'OAP " qualité d'aménagement et des formes urbaines " et chaque orientation de l'OAP rappelle les articles du règlement de zone qu'elle vient compléter. Outre une déclinaison de principes et d'objectifs en matière d'aménagement et d'urbanisation du tissu urbain, cette OAP énonce pour chaque zone précitée du règlement, des " recommandations " et des " prescriptions ". Si ces dernières comportent parfois des éléments quantitatifs, relatifs à la volumétrie et à l'implantation des constructions à édifier, ainsi qu'à leur qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère et semblent ainsi fixer des règles à respecter précisément, la nette volonté des auteurs du PLUi, ressortant des rappels ci-dessus dont ils ont assorti la rédaction des divers documents, conduit à les interpréter comme se bornant seulement à orienter le règlement de chaque zone concernée, et susceptibles de s'imposer aux autorisations d'urbanisme seulement dans un rapport de compatibilité, lequel, en outre, s'apprécie à l'échelle de chaque zone visée par l'OAP.

18. Il résulte de ce qui vient d'être dit, que si peuvent prêter à confusion certains termes ou précisions donnés par l'OAP QAFU, comme l'emploi du terme " prescriptions ", leur seul usage, au regard de la volonté d'ensemble exprimée par les auteurs du PLUi ne permet pas d'en déduire que ces derniers auraient entendu édicter des règles de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi et qu'ainsi l'OAP QAFU serait contraire aux articles précités du code de l'urbanisme.

19. En sixième lieu, aux termes de l'article 12 du règlement de chaque zone : " La création de voies ou chemins d'accès en impasse d'une longueur de plus de 30 mètres est admise à condition d'aménager, à leur terminaison, une aire de retournement* présentant les caractéristiques permettant de satisfaire aux exigences de sécurité routière, de défense contre l'incendie, de sécurité civile et de collecte des ordures ménagères ". Le lexique en annexe du règlement définit le chemin d'accès comme une " infrastructure carrossable ou cheminement qui assure la desserte interne du terrain depuis l'accès ".

20. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit à un document d'urbanisme de réglementer la création de voies et dessertes internes au terrain d'assiette, plus particulièrement, comme s'agissant de l'article 12 précité, pour des motifs tenant à la sécurité.

21. En dernier lieu, aux termes de l'article L.101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ". L'article L.151-15 du même code dispose : " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ". Aux termes de l'article R.151-38 du même code : " Les documents graphiques du règlement délimitent dans les zones U et AU, s'il y a lieu : () 3° Les secteurs où, en application de l'article L. 151-15, un pourcentage des programmes de logements doit être affecté à des catégories de logement en précisant ce pourcentage et les catégories prévues ".

22. L'article 4.4 des dispositions générales du règlement précise, dans un premier paragraphe, que " dans les secteurs de mixité sociale délimités sur le règlement graphique en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage minimal de ce programme est affecté à des logements locatifs sociaux au sens de l'article L.302-5 du code de la construction et de l'habitation. Le pourcentage est, pour chaque secteur de mixité sociale, précisé dans le règlement graphique. " Le même article prévoit, dans un second paragraphe qu'" en dehors de ces secteurs de mixité sociale délimités sur le règlement graphique ", des dispositions spécifiques relatives aux nombres de logements locatifs sociaux imposés " en cas de réalisation d'un programme de logements dans une zone UA, UB, UC, UP, sUA et sUC " s'appliquent, s'agissant de neuf des dix-huit communes que compte le territoire Marseille-Provence, à savoir Marseille, Allauch, Gignac-la-Nerthe, Septèmes-les-Vallons, Ceyreste, La Ciotat, Gémenos, Châteauneuf-les-Martigues et Ensuès-la-Redonne, avec un seuil variable selon chaque commune.

23. D'une part, il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté que les documents graphiques du règlement du PLUi délimitent les secteurs de mixité sociale prévus par le premier alinéa de l'article 4.4 précité. S'agissant du second alinéa de ce même article, si les requérants prétendent que ses dispositions ne correspondent à aucune délimitation graphique en méconnaissance de l'article R.151-38 du code de l'urbanisme, ce moyen manque en fait dès lors que lesdites dispositions concernent, par définition, le périmètre des zones urbaines UA, UB, UC, UP, sUA et sUC des neuf communes visées.

24. D'autre part, rien ne fait obstacle à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme fixent des dispositions, applicables sur le périmètre de différentes zones urbaines, imposant la réalisation de logements sociaux à partir d'un nombre de logements programmés, en vue de favoriser leur création dans l'ensemble de ces zones et d'atteindre l'objectif de mixité sociale sans pour autant limiter un tel objectif aux seuls " secteurs de mixité sociale ". Le rapport de présentation précise que, pour répondre à l'objectif du PADD de faciliter l'accès au logement du plus grand nombre et de favoriser la mixité et l'équilibre social entre les quartiers, les auteurs du PLUi ont souhaité " dynamiser la production de logements sociaux " en ouvrant la production de ceux-ci sur certaines zones urbaines de certaines communes disposant de capacités foncières adaptées. Ces 9 communes, citées plus haut, sont en outre toutes déficitaires dans la production de logements sociaux. Par suite, en fixant, en complément de l'implantation de secteurs de mixité sociale, sur des zones urbaines plus étendues mais suffisamment précises de certaines communes du territoire, des objectifs chiffrés de réalisation de logements sociaux, les auteurs du document d'urbanisme n'ont pas méconnu les dispositions des articles L.101-2 et L. 151-15 du code de l'urbanisme.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société requérante doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SAS Rivoir demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre des frais de même nature.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la SAS Rivoir est rejetée.

Article 2 : La SAS Rivoir versera à la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Rivoir et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Hogedez, présidente,

Mme Arniaud, première conseillère,

Mme Ridings, conseillère,

Assistées de M. Brémond, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2024.

La rapporteure,

signé

C. Arniaud

La présidente,

signé

I. Hogedez

Le greffier,

signé

A. Brémond

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier.