Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2004967

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 2 juillet 2020, l'association France Nature environnement 13, (FNE 13) demande au tribunal d'annuler la délibération du 24 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille Provence a approuvé la modification n°3 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Aubagne ayant pour objet l'ouverture à l'urbanisation du secteur AUE dit de " Camp de Sarlier ".

Elle soutient que :

En ce qui concerne la légalité externe :

- les personnes publiques associées, qu'il était obligatoire de consulter, n'ont pu pleinement participer à la procédure d'approbation du PLU ;

- l'ouverture à l'urbanisation du secteur " Camp de Sarlier " nécessitait une révision du PLU et non une simple modification ;

- il n'y a pas eu de concertation préalable ;

- il n'y a pas eu d'évaluation environnementale ;

- la procédure d'enquête publique est illégale ;

- la délibération attaquée n'a pas fait l'objet d'un débat en séance publique ;

En ce qui concerne la légalité interne :

- l'opération " Alta Rocca " n'aurait pas dû être dissociée du Camp de Sarlier ;

- l'autorisations des industries et des entrepôts dans cette zone a des impacts importants sur le règlement ;

- l'approche environnementale est insuffisante ;

- la gestion des rives de la Maïre est insuffisante ;

- l'imperméabilisation des terres aggrave le risque d'inondation sur la zone ;

- les terrains de Vercellone doivent être reclassés en zone agricole protégée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2022, la métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Me Gaspar, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de l'association FNE 13 la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par l'association requérante sont infondés.

Par une ordonnance du 13 janvier 2023, a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère,

- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public,

- et les observations de Me Vidal, représentant la Métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 24 octobre 2019, le conseil métropolitain de la métropole Aix-Marseille Provence a approuvé la modification n°3 du plan local d'urbanisme de la commune d'Aubagne. Par recours gracieux du 23 décembre 2019, l'association FNE 13 a sollicité le retrait de cette délibération. Ce recours gracieux a été tacitement rejeté par l'administration. Par la présente requête, elle demande au tribunal l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. 5° Soit de créer des orientations d'aménagement et de programmation de secteur d'aménagement valant création d'une zone d'aménagement concerté. ". Aux termes de l'article L. 153-36 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ".

3. Contrairement à ce que prétendent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ouverture à l'urbanisation du Camp de Sarlier serait de nature à avoir une incidence sur les orientations du PADD ou à réduire, du fait du recul des règles d'implantation le long de l'A52, une protection édictée en raison de la sécurité, de la qualité des sites ou des paysages. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que les évolutions prévues par le projet de modification du plan local d'urbanisme d'Aubagne approuvé par la délibération attaquée relevaient, en tout ou partie, de l'un de ces cinq cas mentionnés à l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme précité. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que l'ouverture à l'urbanisation de la zone en litige aurait dû donner lieu à l'engagement d'une procédure de révision plutôt que de modification.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () ".

5. Ainsi qu'il a été exposé au point précédent, l'ouverture immédiate à l'urbanisation du secteur du Camp Sarlier ne nécessitait pas une procédure de révision du plan local d'urbanisme d'Aubagne. Par suite, le moyen tiré de l'absence de concertation prévue en cas de révision du plan local d'urbanisme est inopérant et ne peut qu'être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. () ".

7. Conformément aux dispositions précitées, le projet de modification n° 3 du plan local d'urbanisme a été régulièrement notifié aux personnes publiques associées, qui ont été régulièrement informées de la procédure de modification projetée par des courriers datés du 6 juin 2019 et de la période de déroulement de l'enquête publique du 19 juin au 19 juillet 2019. La circonstance que seuls les Architectes de bâtiments de France, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et la direction départementale des territoires et de la mer 13 aient émis des observations n'est pas de nature à entacher la procédure de consultation d'illégalité. Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement dans sa version en vigueur : " I. - Pour l'application de la présente section, on entend par : () 2° " Evaluation environnementale " : un processus constitué de l'élaboration d'un rapport sur les incidences environnementales, la réalisation de consultations, la prise en compte de ce rapport et de ces consultations lors de la prise de décision par l'autorité qui adopte ou approuve le plan ou programme, ainsi que la publication d'informations sur la décision, conformément aux articles L. 122-6 et suivants. II. - Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique : 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme ou de l'aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés ; 2° Les plans et programmes pour lesquels une évaluation des incidences Natura 2000 est requise en application de l'article L. 414-4. III. - Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l'autorité environnementale : 1° Les plans et programmes mentionnés au II qui portent sur des territoires de faible superficie s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; 3° Les modifications des plans et programmes mentionnés au II et au 1° et au 2° si elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. (). Aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : () 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale () ; ".

9. Il ressort de la décision de la Mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) du 22 octobre 2018 que le projet de modification n°3 du PLU n'était pas soumis à évaluation environnementale, dès lors que le projet prend en compte son environnement naturel en identifiant et en protégeant la ripisylve de l'Huveaune et son affluent le Fauge et qu'elle n'est pas susceptible d'avoir des incidences dommageables significatives sur la santé humaine et l'environnement. La décision de la MRAE a été annexée au dossier d'enquête publique ainsi qu'en atteste la copie d'écran produite en défense du registre numérique de l'enquête publique. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en l'absence d'évaluation environnementale le dossier aurait été incomplet.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-37 du code de l'urbanisme : " La procédure de modification est engagée à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire qui établit le projet de modification. ". Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa version en vigueur : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. ().". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. Lorsque certaines de ces communes sont situées dans un autre département, l'autorité chargée de l'ouverture de l'enquête prend l'accord du préfet de ce département pour cette désignation. Ce dernier fait assurer la publication de l'avis dans ces communes selon les modalités prévues à l'alinéa précédent. IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ". Aux termes de l'article R. 123-10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. ".

11. Il ressort des pièces du dossier que la procédure d'enquête publique de la modification n°3 du PLU a été précédée d'un arrêté du 29 mai 2019, publié conformément aux dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, portant ouverture et organisation de l'enquête publique et visant notamment la délibération du 29 janvier 2019 engageant cette procédure. En outre, lors de la phase de concertation de cette modification, qui s'est tenue entre le 13 juillet 2019 et le 13 septembre 2019, le public a pu consigner ses observations sur la modification n°3 par courrier, par registre, par courriel ou en se rendant aux lieux de dépôt du dossier soit aux jours et heures habituels du public, soit lors des permanences. La circonstance que les procédures de modification 2 et 3 du PLU aient donné lieu à la mise en œuvre de deux procédures de concertation différentes, qui se sont déroulées concomitamment, n'est pas de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Par suite, contrairement à ce que prétend l'association requérante, la procédure d'enquête publique n'a pas été irrégulière.

12. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 153-32 du code de l'urbanisme : " La révision est prescrite par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ".

13. L'association requérante n'est pas fondée à invoquer l'article précité qui s'applique seulement aux procédures de révision des PLU. En tout état de cause, le moyen tiré de l'absence de débat en séance publique manque en fait ainsi qu'en atteste le procès-verbal du conseil métropolitain du 24 octobre 2019 indiquant qu'il a été procédé au vote après que les conseillers aient été mis à même de formuler des observations.

En ce qui concerne la légalité interne :

14. En premier lieu, le passage en zone UES2 de la majeure partie du secteur Camp de Sarlier, qui se traduit par la possibilité d'implanter des activités à vocation tertiaire, productive et artisanale est la suite du classement actuel en AUE réserve foncière à vocation dominante d'activité et se justifie au regard de l'axe du PADD " un nouveau souffle économique : pour renforcer les Paluds comme site productif de référence, soutenir les sites d'activités, valoriser les savoir-faire, répondre aux besoins estimés de 80 hectares pour le développement économique du territoire. ". Par suite, le moyen tiré de l'absence de justification de l'élargissement de la zone UES2 doit être écarté.

15. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement : " I. Pour l'application de la présente section, on entend par : 1° " Plans et programmes " : les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l'Union européenne ; 2° " Evaluation environnementale " : un processus constitué de l'élaboration d'un rapport sur les incidences environnementales, la réalisation de consultations, la prise en compte de ce rapport et de ces consultations lors de la prise de décision par l'autorité qui adopte ou approuve le plan ou programme, ainsi que la publication d'informations sur la décision, conformément aux articles L. 122-6 et suivants. II. Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique : 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme ou de l'aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés ; 2° Les plans et programmes pour lesquels une évaluation des incidences Natura 2000 est requise en application de l'article L. 414-4. III. Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l'autorité environnementale : 1° Les plans et programmes mentionnés au II qui portent sur des territoires de faible superficie s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; 3° Les modifications des plans et programmes mentionnés au II et au 1° et au 2° si elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Lorsque l'autorité environnementale décide de soumettre un plan ou programme à évaluation environnementale après examen au cas par cas, la décision précise les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l'évaluation environnementale du plan ou programme. ".

16. L'association requérante ne peut utilement soutenir qu'une évaluation environnementale aurait dû être menée sur le fondement de l'article R. 122-2 du code de l'environnement, qui ne s'applique pas au présent litige. En tout état de cause, les dispositions précitées de l'article 122-4 du code de l'environnement, qui s'appliquent aux projets de modification des PLU, permettent à l'autorité environnementale de soumettre un plan à évaluation environnementale après examen au cas par cas. En l'espèce, et ainsi qu'il a déjà été dit au point 9 du présent jugement, la MRAE a, par décision du 22 octobre 2018, indiqué que le projet de modification n°3 du PLU n'était pas susceptibles d'être soumise à évaluation environnementale au regard de l'analyse de ses incidences sur la santé humaine et l'environnement. Par suite, le moyen de la FNE 13 quant à l'insuffisance de l'étude environnementale doit être écartée.

17. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. Cette interdiction s'applique également dans une bande de soixante-quinze mètres de part et d'autre des routes visées à l'article L. 141-19. ". Et aux termes de l'article L. 111-8 du CU : " Le plan local d'urbanisme, ou un document d'urbanisme en tenant lieu, peut fixer des règles d'implantation différentes de celles prévues par l'article L. 111-6 lorsqu'il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages. ". Il résulte de la combinaison de ces deux articles que les auteurs d'un PLU peuvent déroger aux règles d'implantation des constructions le long des axes routiers en entrée de ville sous réserve que les nouvelles règles soient compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages.

18. Il ressort des pages 32 et suivantes du rapport de présentation de la modification n°3 qu'une étude des incidences du projet a été menée dans l'objectif de prendre en compte les nuisances, la sécurité, la qualité architecturale, ainsi que la qualité de l'urbanisme et des paysages. Cette étude ayant conclu à l'absence de risques notables issus des nouvelles règles d'implantation des constructions le long de l'A52, il ne ressort pas des piquées du dossier que les auteurs du PLU aurait commis une erreur d'appréciation au regard des textes susvisés.

19. En quatrième lieu, l'obligation alléguée par l'association requérante de créer une association syndicale regroupant les entreprises situées dans l'OAP ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe. Par suite, le moyen doit être écarté.

20. En cinquième lieu, si l'association requérante indique que les aménagements envisagés impliquent l'imperméabilisation de 18 hectares de la zone et qu'au regard de diverses études le stockage des eaux serait insuffisant et induirait des risques d'inondation, notamment des parkings en sous-sol ou en cas de crue centennale, elle n'apporte pas de démonstration probante au soutien de ses allégations. En outre, il n'est pas non plus démontré qu'une étude hydraulique aurait été nécessaire. Par suite, le moyen tiré des risques d'inondation induit par une imperméabilisation trop importante de la zone doit être écarté.

21. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

22. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dans lesquelles les constructions peuvent être limitées ou interdites. L'appréciation à laquelle ils se livrent ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

23. En soutenant que les auteurs du PLU aurait dû classer le secteur en zone agricole protégée dans la mesure où le secteur aurait pu servir de bassin de rétention en cas de crues décennales et en raison de l'enrichissement des terres suites à ces épisodes de crues, l'association requérante ne critique pas utilement le classement du secteur Camp de Sarlier en zone UEs2. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

24. En dernier lieu, en se bornant à soutenir que la réalisation de l'opération " Alta Rocca " aurait conduit à la création de 800 emplois et n'aurait pas dû être dissociée du Camp de Sarlier, que la gestion des rives de la Maïre serait insuffisante et qu'une voirie coupe en son milieu le terrain de Vercellone, l'association requérante n'apporte pas les précisions suffisantes permettant au tribunal d'apprécier la consistance et la portée du moyen invoqué, qui par conséquent doivent être écartés.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération contestée doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande l'association " France Nature Environnement Bouches-du-Rhône " au titre des dispositions précitées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de celle-ci une somme totale de 1 500 euros, au titre des frais exposés par la Métropole Aix-Marseille-Provence et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association " France Nature Environnement Bouches-du-Rhône " est rejetée.

Article 2 : L'association " France Nature Environnement Bouches-du-Rhône " versera à la Métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association " France Nature Environnement Bouches-du-Rhône " et à la Métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l'audience du 17 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Salvage, président,

Mme Dyèvre, première conseillère,

Mme Le Mestric, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2023.

La rapporteure,

Signé

F. LE MESTRIC

Le président,

Signé

F. SALVAGE La greffière

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,